一 引言

自从2000年广州编制战略规划以来，战略规划^[1]成了中国城市规划界的流行术语，不少城市纷纷编制战略规划。^[2]与此同时，战略规划也成了争论的主要话题之一（王凯，2002；张兵，2002；戴逢、段险峰，2003；李晓江，2003）。对于战略规划，中国的规划界大致有两种看法。一种看法是战略规划因其战略性，可以从城市长远考虑，甚至是畅想。的确不少城市在这个思想指导下编制了自己的“宏伟蓝图”。这样的战略规划给政府、开发商以巨大的信心，但是如何实现这样的目标？规划没有回答。另一种看法是战略规划应是面向实施的。吴良镛、武廷海（2003）指出“为了有效地满足将来发展的需要，规划关注的重点不是去寻找‘理想的终极蓝图’，提出一个详细的空间利用理想方案，而是选择若干‘可能的实施途径’，力图解决具体问题；随着行动计划的滚动实施，城市空间发展逐步向‘理想状态’逼进（注意，所谓‘理想状态’，其本身也是动态变化的），从而真正地把理想与现实沟通起来。”这一看法从理性规划的角度重新诠释了战略规划，引人深思。规划如果不能实施，规划还有什么用呢？

本文同意战略规划应面向实施的看法，并以广州为例阐述战略规划是如何推动一系列行动的，由此总结战略规划应有的特征和本质。

二 作为行动的战略规划

（一）战略规划背景：挑战和机遇的应对

改革开放20多年来，以广州为中心的珠江三角洲城市群的迅速崛起，日益成为国际社会关注的焦点。广州充分利用和发挥自身优势，有力地推动了城市现代化建设的步伐。然而广州发展到2000年感受到了巨大的挑战。一方面是来自区域的挑战。随着外资在珠江三角洲发展中的主导作用，香港迅速取代了广州在珠江三角洲区域经济中的作用，广州在珠江三角洲中的地位下降。1980年时广州占珠江三角洲工业总产值的62.82%，1984年下降到51.3%，到1990年已经下降到24.39%，1999年只有18.17%。另一方面挑战来自广州内部。首先，由于县级市具有相对独立性，使广州长期以来的空间发展限于市区1400多平方公里的范围，空间布局难于优化。由于上述原因，1996年上报的城市总体规划急于寻找发展的空间，北翼大组团的开发强化了以旧城为中心的城市格局，必然导致旧城开发强度居高不下和交通的聚焦，加剧城市问题。由此，广州旧城发展面临着危机。第一，旧城改造“见缝插针”，无法形成高质量公共空间，难以合理布局公共设施，基础设施超负荷运行。第二，造成环境恶化。现状用地界线作为征地边界，异形土地产生异形建筑。沿繁华商业区的高架道路“外科手术式”的市政建设严重影响城市环境。第三，高层建筑“遍地开花”，旧城改造高层高密度的失误加剧了广州原已十分拥挤的局面。第四，历史环境“大拆大建”，历史文化名城保护的防线退到“文物保护单位”，千年古城的历史文化物质基础、岭南城市特色即将丧失。

在挑战的同时，广州迎来了新的机遇。这一机遇来源于新的行政区划调整。2000年6月花都、番禺撤市设区，市区面积由原来的1443.6平方公里增加到3718.5平方公里，为广州城市空间的拓展和城市的可持续发展提供了新的契机。

由此带来一个问题，正在上报的总体规划方案已经变得没有意义。但是广州需要及时调整发展战略以面对新的机遇和挑战。传统总体规划由于编制时间过长、缺乏弹性而无法适应广州当前的需要，由此产生了战略规划（广州市城市规划局等，2001）。

（二）从战略规划咨询到战略规划纲要

广州市人民政府于2000年6月邀请中国城市规划设计研究院、清华大学、同济大学、中山大学和广州市城市规划勘测设计研究院等五家国内著名规划设计单位开展了广州总体发展概念规划咨询活动。中国城市规划设计研究院认为中国正处于快速城市化时期、广州正处于经济社会高速发展时期，广州应采取跨越式发展模式，实行“北抑南拓、西调东移”的空间发展策略，在广州南部地区建设珠三角的核心区。清华大学提出了知识经济时代的打破行政区划的网络城市概念，认为广州未来的城市发展不但要在市域范围内对城市功能、人口、产业等进行有效疏解，还应与珠江三角洲其他城市协同考虑城市的整体疏解与聚集。同济大学认为广州在近期应实行内聚式发展，通过内聚来增强城市的综合功能和实力，在基本完成内聚后再走向疏解