社会福利是指一个国家的政策和一个社会民众的理想。这种政策和理想旨在促进社会上每一个人的能力，满足包括在衣、食、住、行、教育、康乐和个人潜能发展等方面的需要，具体内容涉及教育、医疗、住宅、社会服务和社会保障等。而社会保障是一种针对人在生活中可能遇到的变故，在凭借个人和亲密群体的力量都不能解决时所提供的维持基本生活的援助。就上述概念的理解或界定在不同地区或会存在差别，如中国内地研究社会保障体系时，多将之分为社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置等四类。有内地学者为理顺这些概念关系，会将内地社会保障体系中的“社会福利”视为狭义者，而将人们对理想生活状态的社会福利视为广义，这广义的概念就接近澳门对社会福利的看法。

世界上社会保障制度发展至今，出现了多类不同的形式，普遍有以下四类，即社会救助、社会保险、公积金、特别津贴。笔者尝试结合澳门的情况，先对各类形式的社会保障作简单界定。

社会救助：常被视为政府的责任，由政府向贫困或因突发事故而急需援助者提供金钱援助。受助者不涉及供款关系，只要经政府有关部门审查其社会经济条件，然后决定发放金额和期限。

社会保险：是一种含个人供款在内的社会保障制度方式。如世界大部分国家/地区一样，澳门此一制度含劳资双方供款和政府拨款资助，主要为有供款的人士在退休、失业或遇残疾时给予补助，以维持应有的生活水平。

公积金：由政府强制执行，雇主和雇员共同供款，成立通过雇员个人账户来实施的储蓄养老保障制度。有些国家会将此制度扩大至保障养老以外的范围。

特别津贴：非固定和非常设的保障项目，而项目的设定常视乎当时社会实际需要，如失业率持续升高时，政府就专门拨款，向有需要且符合条件者提供援助，到失业情况缓和，特别安排就会取消，由恒常制度保障之。又或有突发灾难发生时，政府向受害人提供一次性资助，都可看成特别津贴。很明显，它可视作社会救助的延伸，因资金来源主要是政府。

简单而言，社会保障可视为社会福利中的一种直接的经济保障，借着不同形式的安排去保障人的基本生活所需。为交代清楚各相关概念关系，图1所示为社会福利概念体系，它涉及教育、医疗、住房、社会服务和社会保障等领域，而社会保障又包含多种形式。若以2009年澳门特区政府的财政开支预算为例，社会保障占整体社会福利开支的28.16%。^[1]

图1 社会福利概念体系

为配合本文主题，本文基本上不多谈社会福利，但会宏观地看社会保障，因此会涉及社会救助、社会保险、公积金三种形式的社会保障，并将重点穿插于资金来源、保障水平和覆盖对象三方面。而本文在结构上会先回顾澳门社会保障事业发展历程，然后分述三类社会保障形式存在的问题和改革的方向。由于社会救助属于济贫式，安排较单一，公积金形式又刚起步，因此本文会探讨得较少；而社会保险运行19年，改革在即，会探讨得较多。

一 澳门社会保障事业的发展

在澳门，社会保障普遍被看成是社会福利的一部分，自20世纪30年代开始制度化，社会保障先采取社会救助的形式，1990年开始实施的社会保险（在澳门通常称之为“社会保障”）制度，可说是澳门社会保障事业发展的另一里程碑，及至近一两年逐渐推展公积金制度，希望更好地保障人们的退休生活。以下会就社会保障制度发展的关键时刻，分作三个发展阶段来陈述，这三个阶段分别是单一的社会救助期、社会保险与社会救助双轨并行期、多层次的社会保障酝酿期。

（一）单一的社会救助（1990年前）

以法律形式规定的一套社会福利制度，可说是由1930年所颁行的第140号法令关于慈善印花税开始，其中包括一种由政府统筹济贫式的社会保障——社会救助。在此之前，基于政治环境和社会经济因素，民间团体如仁慈堂、镜湖医院慈善会、同善堂等承担了不少社会援助的功能。

社会救助的其中一个特点是以全体人民为对象，由政府作为推动的主体。1938年，澳葡政府就设立了专门机构——慈善救济委员会去管理印花税和捐款，执行慈善救济工作，之后经历了多次的重组、改组，发展至今天的社会工作局。具体而言，该局会向因病、残、年老或失业等而处于贫困者及其家庭提供经济援助，这济贫式的社会救助，算是最基本和最普遍存在于世界各地的社会