澳门是迄今为止世界上少数几个被世界卫生组织（WHO）认可的健康人口地区中的一个，这对于地小人多的澳门来讲的确是件值得骄傲的事。^[1]澳门地小人多，高密度的人口分布不仅严重影响本地居民的居住条件和生活环境，同时也给市政管理和医疗卫生工作的实施带来了巨大的压力。但是，澳门政府多年来一直致力于澳门医疗卫生事业的发展，允许公立和私立医院共存，并从资金上给予很大的支持，使得澳门地区的大众健康状况达到世界先进国家的同类指标水准。特别是特区政府成立后，积极提升和优化医疗保健素质，以保障全民健康为长期的工作目标，加强与内地医疗部门合作，使得澳门的医疗水准全面提升。本文回顾澳门医疗系统的发展历史，介绍澳门医疗体系的现状，并从公共政策的角度对其作一个评价。

一 澳门医疗系统的发展

（一）世界医疗保障体系概述

根据Robert H.Blank and Viola Burau的观点，可以将世界上发达国家的医疗保险制度分为三大类。^[2]第一类是“全民保健服务模式”。该模式是以政府税收为主要的资金来源，它是集体支付方式（collective financing approach）；公营医疗机构为主要的服务提供者，私营体系只扮演辅助角色。其特点是，所有市民都可以享受免费或象征性收费的医疗保健服务，主要代表国家为英国和瑞典等。第二类是“社会保险模式”。该模式主要以社会保险方式支付医疗保健服务的开支，社会保险是政府税收以外另一种集体支付方式，私营健康保险的规模比较小。服务的提供者包括公营机构和私营机构，在不同地方两者的规模和分工各有差异，它们是互相依赖和补充的。因此大部分市民都受到社会保险的保障。法国、德国和日本是主要实行这种制度的国家。第三类是“私人保险模式”。该模式主要以私营保险支付一般市民的医疗保健费用，即以个人支付方式（individualist financing approach）为主导；而那些弱势社群的服务开支则由公营计划支付，例如贫穷人士、伤残人士、长者等，因此公营医疗保健计划的覆盖范围绝不包括大部分人口。在服务的提供上，公营与私营机构共同负责，后者的规模则较前者大，所服务的人口比例较多，最明显的例子是美国，其公营医疗服务计划被称为“联邦医疗保险”（Medicare），专为长者及伤残人士支付服务费用。

（二）澳门医疗体系发展

回归前澳门由葡萄牙统治了四百多年，在20世纪80年代以前基本没有什么医疗保险政策可言，葡萄牙民主革命以后建立了自己的医疗体系，并由新任总督负责在澳门实施。葡萄牙在澳门实行的是社会保险模式，由于澳门毗邻香港地区，在很大程度上受到香港医疗政策的影响，事实上，澳门比香港更早建立了医疗体系，而且在医疗保障体系发展的过程中很多时候都是走在香港前面；但是，由于澳门在经济等方面要依托于香港，所以说是相互影响更为准确。香港实行英国式的全民保健服务模式，所以在回归以前，澳门基本上采用的是全民医疗和混合医疗相结合的方式，可以粗略地分为两个阶段。

1974年4月25日，葡萄牙一批不满现状的中下层军官发动政变，推翻了卡埃诺的法西斯独裁政权，史称“四·二五革命”。“四·二五革命”是葡萄牙国内发生的政局变动事件，政变成功后，葡萄牙宣布实行“非殖民化政策”，放弃在海外的殖民地，先后让安哥拉和莫桑比克独立。尔后，又承认澳门不是葡萄牙的殖民地，而是中国的领土，并宣布澳门为“不设防城市”，不再把澳门当做殖民地或所谓“澳门省”，而另行制定“与其特殊情况相适应的章程”管理。也就是从这时开始，由于葡萄牙已实行民主制度，澳葡政府才开始关注在澳门的中国人的健康。但直至1984年以前，澳葡政府在医疗保健服务上仍采取放任政策，因此，民间慈善机构在提供医疗服务方面扮演主要的角色，以满足大部分居民的保健需要。^[3]

1985年可以说是澳葡政府统治澳门期间医疗系统发展的一个里程碑，在这一年中，澳葡政府采纳人人享有卫生保健政策，为全体居民的健康负责，以发展初级卫生保健为重点，重组卫生部门，建立覆盖全澳的两级医疗服务网络，并且提出到2000年人人享有卫生保健（Health for All）——初级卫生保健（Primary Health Care）。^[4]澳门还于1985年开始逐步在澳门和离岛开设“卫生中心”，在90年代初重建仁伯爵综合医院。^[5]

1999年澳门回归后，特区政