人类的任何活动，包括政治活动、经济生产和商品交换，或是艺术、日常生活，在一定程度上，都是由社会结构性的规则和它们组成的体系来组织和控制的。在一个政治经济体中，社会被认可的经济行为和政治模式，往往由政治经济行为的主导规则系统决定，如法律和政治规范、经济组织和政治以及社会的关系、家庭和社会制度、语言及行动准则等。一般来说，经济社会结构的变化既是社会关系紧张和社会规则失范的反映，也是社会政治制度架构内部失衡、社会关系和制度安排的内部矛盾，以及社会群体利益冲突的结果。

回溯1999年前的澳门，在纷繁复杂的世界中，始终以其独特的生存方式与治理结构自相运行。华洋共处，二元分治，社会形成极强的自我管理能力和内部调节体系，即便在葡治时代，直接的殖民统治亦难以真正实施。1987年《中葡联合声明》签署，澳门于1988年进入过渡期，历史遗留的诸多问题经过广泛而深入的讨论，社会各群体对于自身未来位置获得了足够的认知。1993年《澳门基本法》颁布，“一国两制”、“澳人治澳”、“高度自治”在充满“爱国爱澳”情怀且渴望回归祖国的澳门社会中逐渐深入人心。期间，中葡联络小组、特区筹备委员会和候任特区政府的大量细致工作，为特区政府接管政权做好了组织与技术准备。1999年，澳门顺利实现政权移交，为特区政府取得开局良好的管治奠定了基础。

澳门特区政府成立初始，推行“固本培元”政策，将稳定澳门作为微型社会发展模式所需的基础条件：制度结构（包括经济制度与政治制度）和文化结构的良性互动；经济行为与政治制度的外部环境和内在过程的协调和谐；公民角色扮演与公民政治参与的有序发展。三者构成的系统支持是澳门经济社会转型的基础。其中，经济结构、政治结构和社会结构转轨的有机联系，为未来澳门社会的结构稳定与长期可持续发展提供着制度保证。

从宏观角度看，任何一种制度框架的建立过程都来自对现实生活经验的观察和提炼，或是对历史素材和知识分析的理性思考，这种制度形成过程本身要解决一系列基本问题，如制度本身的机制和运作原则等，也就是说，制度总要经历从具体到抽象的过程。同时，制度的建构与社会的经济发展总要保持一定的协调性，政治、行政和法律的发展和完善总是受经济结构调整与社会环境变化等因素的制约。因此，澳门特区成立初期，为了扭转衰退多年的经济和动荡不安的社会形势，特区政府致力于恢复社会秩序，维护社会稳定，采取了一系列政策（如优化营商环境、改善治安状况等），与此同时，政府加强自身能力建设，检讨调整组织架构，提升公务员水平与政府服务素质。尽管这些措施并非激进，也不足以导致社会结构的转型，却由于深得民心和官民合作而取得了明显的实际效果，并为博彩经营制度的成功改革营造了良好的社会环境。

2002年，为寻求经济增长的突破和适应产业发展的新政策要求，特区政府果断推出改革措施，以博彩经营权的有限开放取代行之经年却束缚澳门经济发展活力的博彩垄断经营制度。博彩新政实施后，在中央政府推行的CEPA（即《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》），特别是“自由行”政策的适时配合下，澳门经济迅速扭转低谷徘徊的局面，出现跨越式增长，博彩制度改革释放了澳门经济发展的巨大潜力，彰显了特区政府首五年以发展经济为中心的施政策略的成功。

可以说，第一届特区政府的制度改革主要集中于经济领域，突出表现为以引入竞争为核心的博彩经营制度变革。而进入第二个五年，因应经济快速发展引发的社会深层次矛盾显性化，以及因此而带来的诸多社会问题，特区政府的制度变革重点由经济领域转向社会与政治领域，围绕提升居民综合生活素质的施政目标，持续进行着以提高人口素质、完善社会保障、优化居住环境与提升管治水平为中心环节的系列性社会、行政与政治制度的改革与修订。

与前五年不同，社会形势的急剧变化导致原有制度设置与主导性规则未能公平地控制资源分配，经济发展与交换系统、社会分配和社会结构的非均衡性发展使得经济体中利益受损或未得利群体的社会不满逐渐增强，滞后的法律与低效的行政日益不胜经济开放、社会转型新形势的负荷，无法排解甚至在某种程度上激化了社会矛盾，从而招致社会广泛的质