一 前言

2008年是澳门特别行政区回归以后所踏入的第九个年头，在过去的公共行政改革中，澳门特区政府基本采取“固本培元”的方针，以安定养生为主，激进改革为辅。原因是回归初期，特区政府面临各方面的巨大考验，而澳门经济也下滑了相当长一段时间。任何重大的改变都可能会引起社会不安及影响公务员队伍的稳定性，故每一次的改革都是采取逐项改革的方式，并不是系统而全面的改革方式，故改革并不连续，成效并不明显。不过随着2002年赌权开放后，澳门进入快速发展时期，无疑为澳门的经济发展带来了不少的机遇，但由于社会发展跟不上经济发展的步伐，造成社会失衡，为公共政策带来了挑战，社会各界对公共行政改革不再满足于过去“渐进式”的改革方式，而期望公共行政改革应从系统性、全局性、连续性方面考虑。快速发展的形势使特区政府终于在2007年公布了2007～2009年度的公共行政改革路线图，期望在两年的短时期内促使政府的行政效率有质的提高，以回应市民的需求和配合经济急速发展。

本文的结构将会先回顾澳门自回归以来的公共行政改革历程，第二部分及第三部分分别介绍公共行政改革路线图的内容和路线图的执行情况，最后本文对路线图进行评估并提出自己的建议。

二 澳门公共行政发展和改革

1.第一阶段：1999～2004年^[1]

由于回归前，澳门经济陷入谷底，失业率高升，法制不彰，治安不断恶化^[2]，新生的澳门特别行政区政府面临众多的挑战，如何施政对特区政府是一个考验。当时还是特首候选人的何厚铧先生就提出“知难而进，共创新机”的竞选政纲，他的竞选策略“先改善，后改革”奠定了他的施政理念。在第一届特区政府管治的五个年头里，特首何厚铧先生每年发表的施政报告，都体现了他的竞选策略，并提出“固本培元，稳健发展”的施政方针。特区政府深明澳葡时期公共行政效率低下以及官僚作风的种种弊端已经成为澳门特区未来社会及经济发展的制约因素，但由于新特区政府成立之初，还处于摸索阶段，此时澳门需要一个稳定的政府，不宜大幅改革，否则只会引起社会动荡，遂采取按部就班的施政策略。故在公共行政改革方面，主要采取了以下策略：

（1）加强公务人员的在职培训活动，提高公务人员的整体素质，与新加坡达成合作培训机制；转变公务人员的服务观念，注入“以民为本”的精神，改变服务态度；以及加强公务人员的社会责任，在2003年公务员履行纳税的义务。

（2）优化公共服务，推出“服务承诺”计划、“一站式”服务模式、市民满意度评估计划及品质认证管理ISO9000，完善投诉机制。

（3）改进公务人员的录用、纪律、提升、晋级和退休等人事管理制度，修订公职法律制度，首先引入新的评核制度，提升公务人员的士气。

（4）组织架构重组，理顺部门之间的职权职责，1999年将澳葡政府的七个政务司合并为五个司，受行政长官领导；设立廉政公署和审计署，直属行政长官，前者监督公务人员依法行政，加强肃贪工作，后者推广合理利用公共资源，推行“衡功量值式”的政府审计方式，提高行政效率及效益；在2001年将治安警察局和司法警察局合并为警察总局，加强打击罪恶的力度，在2002年成立民政总署取代澳门及离岛的市政机构。

（5）优化行政运作，推动电子政府发展，简化市民申请公共服务的程序及手续，设立行政现代化观察站，为行政改革作评估分析及提供意见。

在这几年中特区政府采取渐进式的改革方式^[3]，吸收经验，稳定特区政府的地位，而公共行政改革主要集中在一系列的对外服务优化管理上，已经在实现服务承诺、一站式服务等方面有所进展，通过转变公务人员的价值观及工作思维，推进公共服务转型，回应了市民对公共服务的期望。

2.第二阶段：2004～2006年^[4]

这个阶段是澳门发生重大改变的时期。随着2002年赌权开放，澳门确立了以博彩旅游业为龙头产业的改革，外资——特别是拉斯维加斯的资金大量涌入。得益于内地“自由行”政策，澳门经济再度复苏，进入了快速转型时期，但是社会发展却跟不上经济发展的速度，社会内部出现很多矛盾，例如交通、人力资源、教育、土地等方面，特区政府在公共政策制定上未能迅速回应市民的期望。在公务员方面，特首改变以往对公务人员先扬后抑的表述方式，转为公开批评部分政府部门过去某些