对每一个国家或地区而言，无论是属于民主体制、极权甚或独裁统治，贪污行为都可见于不同政治制度的国度之中。从管治者的角度而言，都希望能够朝着良好管治的道路前进，唯因贪污腐败问题而窒碍管治效能，打击政府的管治威信。“透明国际”主席拉贝勒指出：“世界上许多国家腐败持续猖獗，贫穷如影相随，引致深重的人道主义灾难，这种现象不能再持续下去。但是即使是在发达国家，打击腐败的努力也不是时时见效，由此证明，我们需要对腐败采取更有力的措施。”^[1]此外，腐败损害了人们得到公平和公正审判的权利，也损害了经济增长和让金融投资界失去信心^[2]。因此，廉政建设成为良好管治的必要条件之一。

Hughes认为政府和管治是两个不同的概念，前者是指制度本身^[3]，后者则指管理一个团体的集体行为的正式或非正式的过程和制度^[4]。良好的管治不但会有效管理经济和公共服务的资源，而且政府会更为“开放、响应、问责、民主”^[5]。宋立功把衡量良好管治归纳为四项原则，即负责任、响应市民诉求、廉洁和效率。^[6]香港行政长官曾荫权先生亦为良好管治定下四项相类原则——负责、响应、诚实廉洁和效率。^[7]设若市民接受了廉政建设对良好管治是如此重要的观点的话，那么，澳门廉政公署作为澳门唯一专责肃贪倡廉的机构，便会同意自己与建设廉政从而协助提高良好管治的关系是何等的密切了。同样，反贪的力度及廉政建设，对澳门特别行政区政府保持良好管治而言，亦别具意义。

澳门廉政公署伴随着澳门于1999年12月20日回归当天，因澳门特别行政区《基本法》的规定成立，锐意借打击公务员的贪污及欺诈行为而强化特区政府的有效管治。廉政公署的前身，是“反贪污暨反行政违法性高级专员公署”，简称“反贪公署”，起初由前澳门总督李安道于1975年倡议设立，作为专门对付贪污的肃贪机关。唯至1992年立法会通过反贪公署的内部组织法之后才正式成立。^[8]廉政公署成立九年以来，在打击贪污方面实在不遗余力。然而，廉政公署的工作被认为仍有不足之处，加上2006年12月发生的“欧文龙世纪贪污案”，亦削弱了廉政公署及特区政府的公信力。其后，澳门廉政专员张裕先生亦不得不公开表示，廉政公署的工作“和市民的期望有距离”^[9]。因此，要有效强化特区政府的管治，廉政建设是当中一项重要的因素，而加强廉政公署的职权和架构，或许正是有效的策略之一。以下，因应廉政公署的职能、编制和廉政建设情况，检视澳门廉政公署的反贪工作，并引用最近发生的一连串事件，借以反映廉政与良好管治的关系。

一 澳门廉政公署

澳门廉政公署的前身反贪公署成立于1992年，唯因当时不为立法会支持增加调查权力的关系，反贪工作因而停滞不前^[10]。反贪公署于回归后正名为廉政公署（以下简称“廉署”）。澳门特区政府为加强廉署的权力，遂于2000年通过第10/2000号法律，订定廉署的权限^[11]。正如首任澳门特别行政区行政长官何厚铧先生在其首份施政报告中指出，廉署要建设廉洁法治的社会，应“赋予应有的侦查权，并增加财政及人力资源，扩大廉政队伍的实力。廉政公署将加快处理过去累积的大量案件，通过立法程序和行政指引，促进公共行政优良作风的形成，强化行政申诉机制，积极开展宣传教育，弘扬廉洁的社会文化”^[12]。此外，通过同年颁布的第31/2000号行政法规《廉政公署部门的组织及运作》，勾画出廉署的部门分布情况。其中必须注意的就是澳门廉署的职责除了反贪工作之外，亦要兼负行政申诉（Ombudsman）的职责（见图1）。

图1 廉政公署的组织架构

人员方面，廉署于2000年通过的第10/2000号法律《廉政公署组织法》订定了廉署各部门的职位和职能，其后于2003年颁布的第28/2003号行政命令《修改廉政公署部门人员配备表》中，具体确定了廉署各部门的具体人手编制为109人（见表1）^[13]，此人员编制订明廉署各个职级及职位的人员数目，勾画出廉署的整体架构，亦方便政府在制定年度财政预算时有所依据而不会超出政府的预算。从表2中我们看到，廉署自成立之初，已按年增加人手，至2003年人手已达106人，接近编制的109人了。然而，廉署自2004年起，人员数目按年增长，并已经超过了编制限定的数目^[14]，主要是调查员的人数有所增长。因此，相对于人事编制而言，廉