引言

2008年，中国区域经济在一个多重外部环境影响下、沿两条线索勉力前进。一条是面对一系列突发性自然灾害和重大社会事件，中央政府与地方政府上下协同，整体配置资源，显示出促发展保稳定的决心和能力，同时中央政府继续出台促进区域协调发展和持续增长的政策和规划，延续十六大以来的科学发展思想；另一条是，面对国际市场突变和国内通货膨胀成本上升的压力，民间力量坚韧不拔地顽强应对全球金融风暴引起的市场变化，积极调整经营战略，努力减少和化解风险。总体上，区域经济未出现大的波动或停顿，依然以较快的速度发展着。2008年是民族精神、政府治理、区域发展和企业经营都值得书写的一年。

但同时，在一系列重大事件特别是国际经济形势突变下，中国的地区和企业也出现了分化。那些市场经济发达、企业创新能力较强的地区和企业，生存和发展的能力相对更强，应对国际市场变化也相对更加从容。这也再次提示我们企业创新能力和区域创新能力之重要，而增强创新能力则是转变区域发展方式，实现区域科学发展的必需。

区域科学发展，既包括协调发展、全面发展和持续发展，也包括创新发展。区域科学发展是区域发展的长久之道，是从我国长期区域发展历程中得出的深刻体会，也是对以往区域发展方式的矫正，而要真正落实区域科学发展，首先要奠定其制度基础，其中最为重要和核心的，是建立更加合理规范的中央与地方政府财政关系。

中央与地方政府财政关系不仅是财政体制的核心，而且是影响区域经济社会发展的重要制度性因素。改革开放以来的历程表明，中央与地方财政关系对地区经济社会发展既有重大的积极推动作用，也引发过问题。最近十余年来，随着分税制的实施，中央与地方财政关系逐渐积累和表现了一些问题，影响到转变区域发展方式、扭转区域“发展型”思路、转换地方政府职能，因而到了需要再调整的时刻。对此，“十一五”规划和十七大报告已有原则性论述，即要合理界定各级政府的事权，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。

改革开放以来，关于中央与地方政府关系的研究可以说没有停止，并在两个时期最为集中，即20世纪90年代中后期和最近两三年。20世纪90年代中后期的讨论，国内学者主要探讨财政分权对中央财政汲取能力和调控能力的影响，结论倾向于加强财政集权，比较有代表性的研究成果如胡鞍钢等《中国地区差距报告》（1995年）、魏礼群主编《市场经济中中央与地方经济关系》（1994年）、董辅礽等《集权与分权》（1996年）、王绍光《分权的底线》（1997年）、薄贵利著《中央与地方关系研究》（1991年）等。最近两三年来对中央与地方政府关系的重新关注，则始于对分税制的回顾与反思，主要认为分税制在探索规范中央与地方财权和事权关系的同时，也出现了中央财力集中过多、事权下移过多而造成财权与事权不匹配特别是地方政府财力不足、责任过重的问题，以及转移支付不规范而对协调地区发展乏力的问题，对省以下各级政府间的财政关系也有探讨。

总体而言，上述研究主要是从行政学和财政学的角度进行的，从区域经济学领域的研究还不多，特别是对中央与地方政府事权与财权关系对地方政府转变职能、转变区域经济增长方式、实现区域经济协调发和创新发展的影响研究不多。区域发展现实表明，中央与地方政府间的事权与财权关系，已经对区域科学发展造成了某种掣肘。区域经济不能科学发展，国民经济的科学发展就无从谈起，因此迫切需要建立更加规范合理、集分适度、事权与财权相匹配的中央与地方政府财政关系。

一 改革开放以来我国中央与地方财政关系的演变

财政体制的核心是中央与地方的财政关系，事权与财权相匹配的中央与地方关系既是合理的财政体制的表现，也有利于促进区域发展。

新中国成立以来，我国财政政策经历了从中央集权到分权再到分税制改革的历程。改革开放以来，从分灶吃饭到分税制经历了一个先分后集的过程，两个时期各约占一半时间。在这期间，中央与地方政府财政关系数度变化，在1990年代中期以前，主要是为了解决中央财权过于集中而限