1999年，中央提出实施西部大开发战略，七年来，中央政府颁布制定了一系列重大方针政策。政策实施的效果如何？有哪些成败得失？下一步的西部开发政策走向又将如何？三年前，有学者曾对西部开发政策效果进行过较为系统的评价：基础设施和生态环境进展取得了较大进展，但投资软环境令人担忧；虽然中央和各级政府投入较大，但投融资机制单一，民间资本和外商投资所占比重较低；尽管西部投资增长较快，但没有遏制住区域增长不平衡的趋势；西部地区产业结构有所调整，但工业规模小、水平低（王洛林、魏后凯，2003，第7～18页）。评价西部大开发政策目的是，检验已有政策得失，为制定实施加快西部发展的更有效政策提供依据。本文将从“西部大开发政策绩效分析”的角度出发，在已有研究成果基础上，深入探讨西部大开发的政策得失和政策走向。

一 西部大开发政策绩效分析的几个理论界定

关于政策绩效分析（评估）的角度。公共政策的绩效分析（评估）可以从分析政策制定的方案、分析政策实施的效果、分析政策运行的全过程、系统分析政策各环节和各要素等几方面来理解（贠杰，2003，第218～220页）。笔者认为，政策绩效评估是根据一定标准去判断特定政策系统，或系统内部诸要素和环节的结构与功能，以判断政策运行结果与预定目标差距的过程。就本文而言，“分析政策制定的方案”、“分析政策运行的全过程”都是动态过程，很多指标可控性较差；限于篇幅和数据，“系统分析政策各环节和各要素”也不适合本文。因此，欲评估几年来的西部大开发政策运行效果，显然应从“分析政策的效果”角度入手，即通过政策实施前后的西部经济社会发展差别，发现和判断西部大开发政策实施效果。

公共政策绩效分析方法根据划分标准不同有几种代表性方法：一是分为定性评估（分析）法和定量评估（分析）法。前者是对公共政策效果、体系和过程的基本判断和评价（贠杰，2003，第238～239页）；后者是基于政策实施前后对比分析法分为“简单‘前-后’对比分析”、“‘投射-实施后’对比分析”、“‘有政策-无政策’对比分析”、“‘控制对象-实验对象’对比分析”等四种（张金马，1992，第264～266页）。二是公共政策尤其是区域政策，可以从“经济效应、社会效应、生态效应、其他效应”等几个方面进行分析（刘玉、冯健，2005，第221～228页）。三是分为“政策前后比较、有无政策比较、实际与规划比较、准实验模型、成本评估方法等”（卡尔·帕顿、大卫·沙维奇，2002，第284～289页）。四是将政策分析分为“比喻的方法、示意图的方法、观察与解释的方法、模型的方法”等方法，并指出政策分析途径有“大政方针的宏观分析、政治学角度的分析、经济学角度的分析、政策系统的分析”等（谢明，2004，第44～68页）。对于区域政策评估，最基本的技术和方法可以概括为对比法，即将政策实施的实际结果与预期目标对比、与政策实施之前对比、与未实施政策的同类地区对比，通过对比反映区域政策的效果好坏大小（陈耀，2005，第67页）。为增强说服力，本文将尽可能运用以下方法分析西部大开发政策效果：

（1）定性法与定量法相结合。其中，定性法将通过经济学、社会学的分析来评价西部开发政策；定性分析法则将构建西部经济运行的简单模型，运用2000年前后各五年的数据，比较有无西部开发政策情况下的西部经济社会运行状况，从而测算政策的作用系数。

（2）为充分体现构建社会主义和谐社会要求，和更好把握西部开发政策评估这一宏观问题，本文除评价西部开发政策的经济效应外，还对其“社会效应、生态效应、其他效应”进行评价。为提出进一步增强西部自我发展能力，加快西部发展的政策建议提供依据。

关于政策评估标准。一般而言，对任何公共政策来说，基本的评估标准只有两条，即公平与效率。政策评估的使命就是将其经过一定形式转化为自己的技术标准，从而使实际的政策评估具有可操作性（贠杰，2003年，第232页）。本文认为，国家实施西部大开发战略，就东中西部关系而言，是出于“公平”考虑的；就西部各省区市发展而言，仍应该是“效率”优先。

但是：①衡量标准是复合的，而不是单一的。我国正在建设社会主义和谐社会，我们的各项政策不仅仅应设定GDP等经济发展指标；还应设