中非合作论坛已经走过了12年，到了应该对它作出初步评价的时候。中非合作论坛无疑为国际合作提供了一种模式。它是基于一种互利双赢、务实合作原则的机制，对中非关系向“战略伙伴关系”的高度提升发挥了重要的平台作用，在经济、政治、社会和环境方面推进了中非关系的发展。本文分析了中非合作论坛的运作模式和未来走向，并就论坛的改善提出自己的看法。^[1]

一 中非合作论坛的运作机制

在有些人眼里，非洲似乎只是一个消极的接受者；^[2]中非合作论坛经常被解读只是中国实施所谓“宏大战略”的舞台。^[3]实际上，中非合作论坛政策制定过程和运作机制，都清晰地体现出中非合作论坛作为一种新型南南合作关系的本质。与既存的非洲国家与其他国家和地区合作的多边或双边机制相比，中非合作论坛体现出鲜明的双边平等互动的特点，论坛本身的源起就是中非双方的共同要求。

中非合作论坛的源起得益于以下因素的作用。第一，中国与非洲在国际舞台上的长期合作为论坛的建立奠定了坚实的基础。第二，1990年代以来发展迅速的中非关系使论坛的建立变得必要和更加紧迫。第三，国际形势的变化特别是经济全球化为中非合作提供了更多的机会和挑战。第四，多位非洲高官敏感地意识到中非合作机制化的重要性并提出了建立论坛的可能性和必要性。第五，中方政界和知识界就建立中非长期战略伙伴关系的机制化提出了可行性建议。

（一）中非合作论坛具有双边互动的鲜明特点

中非合作论坛从酝酿、创建到正式运转，一直是双边多层互动、共同推进的结果。一方面，这一合作机制不是像传说中的那样，是中国人推行自己战略布局的单方面努力；另一方面，虽然创意始于非洲方面，但几十年的友好交往，使得中非双方在20世纪90年代末都不约而同地产生了建立某种常设性合作机制的要求，因而一拍即合、水到渠成。在后来的发展过程中，这种互动的特点一直继续。

第一层次是核心层的国家领导人之间的直接互动。1999年10月，中国政府决定接受非方的建议创立合作论坛之后，江泽民主席致函非洲领导人，正式提出建议并特别邀请诸如非统秘书长萨利姆等客人前来与会。第二个层次是高官之间的互动，主要是通过论坛召开之前的高官会议对于论坛最后基础文件、机制化等方面的贡献。第三个层次，也就是最外围、最常态化的互动来自于双边使团与驻在国各层级之间的互动。^[4]双方外交官员之间的互动交流发挥的作用是巨大的，这也促成了中非外长在联合国大会召开期间举行双边磋商会议的常态化，成为论坛的另一种常设机制。

非洲方面的贡献表现在三个方面：其一，非洲方面是中非合作论坛创意的提出者。1998年，唐家璇外长首次以外长身份访非时，已经有其他非洲国家人士提出类似的想法。^[5]1999年来华访问的马达加斯加外长正式提出在中非之间建立某种多边机制，与唐外长的想法一拍即合。国务院批示同意唐外长上交的报告后，外交部命令驻非洲各国使馆与驻在国磋商建立这样一个机制的可行性，非洲国家都积极配合。其二，非洲代表提出的意见极大丰富了体现论坛基本精神的两份论坛基础文件。^[6]在论坛的酝酿过程中，非洲代表的主事权精神得到体现：在高官会议上，他们对中方提出的文件文本提出了意见和不同版本的文件，包括了生物多样性、无核区、旅游业发展等内容；经过三昼夜讨论，两个文件最大限度地包括了双方共同关切的方面，最后文本文字是原文件的两倍多。^[7]其三，非洲方面推动了论坛的机制化。第一次会议时非方就要求将论坛机制化，中方对此看法不同，中国人行事谨慎、循序渐进，希望两年后召开高官会议，评估具体成果后再决定是否机制化；非洲人充满热情，希望立竿见影，提出马上机制化。这成为双方在会上争论较多的议题。最后，中方尊重了远道而来的非洲客人的意愿，也表现出了传统的中国文化的特点。^[7]

（二）中方内部决策过程的特点

中方在筹备和决策过程中，表现出自下而上与自上而下交叉并行的特点，既可以说是民主集中制传统的再现，也可以说体现了改革开放以来多层次外交决策机制形成、多元外事主体共同发挥作用的趋势。唐家璇外长虽然认同马达加斯加外长提出的建立中非中间多边合作机制的建议，但并没有立即上报中央，而是请非洲司召开全体会议，讨