城市居民最低生活保障制度，简称低保制度，是政府依法对城市贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度。该制度从1993年创立至今已有十余年历史，该制度是为保证城市贫困群体的基本生活而设，被认为是中国特色的社会救助制度。回顾城市居民最低生活保障制度的历史，可以发现从最初的配套经济体制改革和企业改革，到现阶段保障城市贫困群体基本生活、维护社会稳定，低保制度都发挥了巨大的作用，被喻为“最后一道安全网”。

一 中国城市居民最低生活保障制度的特点及发展历程

总体来看，目前中国城市居民最低生活保障制度基本覆盖了城市贫困群体及其家庭，实现了一系列转变：从生活救助向综合救助的转变、从平均主义救助向分类救助的转变、从不太规范的救助向比较规范的救助的转变等。回顾低保制度的发展历史，不难发现低保制度的创立和发展与体制转换、国企改革、收入分配改革有着直接的关系。

（一）中国城市居民最低生活保障制度概述及特点

中国城市低保制度建立以来取得了许多令人鼓舞的进展，到目前为止，基本上所有的城市都已经建立了低保制度，该制度本身也正在经历从初创时期的不完善到比较完善的转型。中国低保工作的宗旨，是在维持城市居民的基本生活需要的同时，适当考虑医疗、教育等需求，在保障居民生存权前提下，兼顾其发展权。

1.中国城市居民最低生活保障制度概述

社会保障（Social Security），是一个比较宽泛的概念，其普遍的核心项目是社会保险和社会救济。社会救助，在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务，以使其生活得到基本保障。它同样是对生活贫困人员提供一定的救济，强调救助责任可以由政府承担，也可以由社会上的非政府组织承担。

就涵盖的范围而言，社会保障最广，社会救助是社会保障的一个子系统，中国城市的社会救助项目包括城市最低生活保障，对特殊群体的救助，城市临时性救济，灾害救助，医疗救助等，而城市居民最低生活保障是社会救助的核心与基础，其制度目标和设计理念是对城市所有收入在贫困线之下的公民提供收入支持，救助群体目标主要为城市贫困人口。

作为社会救助的重要构成部分，城市居民最低生活保障制度，是指以保障居民基本生活为目的，科学、合理地确定最低生活保障标准，然后对其家庭成员的人均收入低于最低生活保障标准的给予差额补助。城市居民最低生活保障制度的保障对象是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民，主要对象是以下三类人员：一为无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；二为领取失业救济金期间或失业救济期满仍未重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；三为在职人员和下岗人员在领取工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。^[1]城市居民最低生活保障标准由各地民政部门会同当地财政、统计、物价等部门制定，经当地人民政府批准后向社会公布，并且随着生活必需品的价格变化和人民生活水平的提高适时调整。所定标准要与其他各项社会保障标准相衔接。

回顾中国低保制度的发展历史，不难发现低保制度的创立和发展与体制转换、国企改革、收入分配改革所产生的城市贫困有着直接的联系。就贫困者的就业范围看，多数贫困者就职于社会服务业、建筑业、采掘业、制造业等行业。事实上，贫困家庭的就业面很低，丧失劳动能力、下岗、离岗、失业、退休者构成了目前城市贫困人口的主体。下岗、失业人员及其家属在低保享受对象中占绝大比例，而传统的“三无”人员所占比例不到5%。这也正印证了城市低保制度是保障城市贫困群体——尤其是自20世纪90年代中期以来不断凸显和增长的城市新贫困群体的一项重要的制度。另外，现行城市低保制度覆盖并保障的约有2240万城市贫困人口，基本上有效覆盖并保障了城市贫困阶层，如果以3000万作为城市贫困群体的上限来计算的话，现行制度的保障面达到了75%左右。

2.中国城市居民最低生活保障制度的特点

中国地域广大，幅员辽阔，地区之间的经济发展状况和消费水平差异较大，因此，从保障对象、保障资金、保障标准、管理体制等方面看，中国城市