住房是人们最基本的生活需求，人人享有适当的住房是城市住房建设的主要任务，也是城市住房建设追求的目标。住房问题是重要的民生问题。任何一个国家也不能完全靠房地产市场来完全解决居民的住房问题。中国政府高度重视解决城市居民住房问题，把改善群众居住条件作为城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的。1998年以后，我国的住房建设主要是由房地产开发企业完成。因此，这里对2007年和2008年住房建设的分析，主要以统计上房地产开发企业建设的住房数据为依据。

2007年和2008年是中国城镇住宅建设跌宕起伏的两年。2007年，部分城市在延续前几年房价上涨的情况下房价涨幅加快，2008年，在国家近几年一系列宏观调控政策作用下房价涨幅回落、交易量萎缩。下面笔者就2007年和2008年中国城镇住房建设的情况加以分析。

一 房地产调控政策

2003年，中国人民银行《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》的121号文件出台，标志着对房地产业的宏观调控的开始。2004年的“8.31”大限提高了房地产企业拿地“门槛”，被认为从土地政策上控制房地产过热。2005年开始出台了一系列稳定房价的政策，如2005年的“国八条”、2006年的“国六条”等。2007年房地产调控出台了若干政策，包括2007年一年内6次加息及10次提高存款准备金率等。从政策层面讲，真正对于房地产业发生作用的有两个政策：一个是《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》；另一个是被称为二套房贷款的由中国人民银行和中国银行业监督管理委员会出台的《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》，2008年，国家宏观调控政策从上半年的“抑制过热”转为下半年的“维稳”，中央和地方采取了降低税费、利息和购房首付、购房财政补贴等积极的财税政策。如央行连续5次大幅度降息，一年期的贷款基准利率下调了2.16个百分点；存款准备金由17.5%下调到14.5%；财政部下调居民首次购房契税至1%。据不完全统计，全国各地有18个城市出台了房地产的利好政策。上海、沈阳、长沙、福州等城市降低了交易税费；西安、南京、宿迁、杭州等城市则实行了购房的财政补贴刺激购房消费等政策（见表1）。

下面结合表1进行简要分析。

表1 2007～2008年相关房地产政策

（一）加强住房保障建设，解决低收入家庭住房困难的政策

1998年，中国开始住房货币化后，住房建设以房地产企业开发的商品住房为主。但是住房保障建设相对滞后，部分城市居民住房比较困难。住房保障机制、制度不健全，措施不到位。由于过多地强调了市场对住房供应的调节作用，忽视了对部分城市低收入家庭的住房保障问题。1998～2007年，在中国房地产开发企业新建住房中，90%为商品住房，经济适用住房平均只占10%左右，经济适用住房制度不够完善，政策措施还不配套。廉租住房制度更是因各地的财力不同尤其是西部地区财政困难而相对滞后。2007年8月《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（以下简称《意见》）发布，标志着中国住房保障政策体系走向完善。对促进各地加快廉租住房制度建设起到了极其重要的推动作用。廉租住房作为住房保障政策体系的基础，其近期和中期目标是：进一步建立健全城镇廉租住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度，力争到“十一五”时期末，使低收入家庭住房条件得到明显改善，农民工等其他城镇住房困难群体的居住条件得到逐步改善。

1.逐步扩大廉租住房制度保障范围

针对廉租住房的覆盖面比较小，大多数不能享受低保的低收入家庭既无力购买经济适用住房，政策上也不支持享受廉租住房保障的情况，《意见》提出逐步扩大廉租住房制度保障范围，并提出“十一五”期末，廉租住房制度保障范围要扩大到低收入住房困难的家庭，即全面覆盖这1000万户家庭。

2.多渠道筹措廉租住房的房源

租金补贴是廉租住房保障的主要方式。由于流动人口增加、住房结构调整还不到位、原有公有住房大部分已经房改出售等原因，适合廉租住房的小户型租赁住房供应总体短缺，部分城市严重供不应求。对于目前享受租金补贴的家庭而言，最大的困扰就是拿着有限的补贴，在市场上租不到合适的房子。这成为廉租住房制度建设的主要问题。《意见》提出，要通过政府新建、收购、改建以及社会捐赠等方式多渠道筹集房源。为避免低收入家庭集中居住可