一 城市管理综合执法改革背景

（一）政治背景

在2004年3月国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》中，系统规定了未来10年中国推进依法行政的指导思想、基本原则和要求、主要任务和措施，并明确提出，要深化行政管理体制改革，合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限，改革行政管理方式。这是指导各级政府当前和今后相当一个时期构建和谐社会、加强依法行政的纲领性文件。党的十六届四中全会明确提出，构建以社会主义制度为基础、社会管理体制不断健全、利益关系有效协调、全社会法律意识和诚信意识不断增强、社会关系稳定有序的和谐社会。和谐社会必然是现代的法治社会，它要求政府的运作必须有序，而要实现这一目标，其中的关键之一就是要依法行政。具体来说就是要求政府部门间的权利义务关系明确清晰、职责规范、内部分工清楚、协调与合作机制顺畅等。

落实上述纲领性文件中所提出的目标，有赖于中央和地方根据实际情况制定具体的法律法规、政策和措施。对于城市管理领域的行政执法来说，良好的市政管理和有效的综合执法是不可或缺的目标和手段。尽管城市管理综合执法改革在2000年左右已经启动，但《全面推进依法行政实施纲要》所确定的依法行政原则、任务和措施，无疑能够成为城市管理综合执法改革进一步深化的坚实政治基础。

20世纪末以来，中国的城市化进程进入了一个飞速发展的时期，伴随着城市化而来的各种问题也就日益凸现出来。尤其是外来人口的增加、城市环境的恶化、生存空间的减少等等，带来的一系列难题都考验着市政管理系统和行政执法系统的效率。与此不相适应的是，大多数城市的行政执法体系仍然停留在“各自为政，各扫门前雪”的阶段，造成有的领域很多部门在管，而更多的社会问题因为处于权力的交叉地带而得不到有效的治理，造成了社会秩序的混乱。这样，在紧迫的实践需求和依法行政的政治基础共同作用下，把多个部门的执法权和处罚权统一交由一个部门行使的综合执法改革顺势而生。

（二）经济背景

从经济背景上看，中国正处于计划经济向市场经济发展的转型期，无论是在竞争性领域政府力量的退出，或是在公共服务领域政府力量的加强，都是转型期所要解决的重大问题。城市管理领域的特殊性在于，它的本质是公共管理、公共服务范畴，需要政府力量主导，经济上需要公共财政的支持；同时，在管理部门履行职责时，在绝大部分细分领域的具体运作上，仍然依靠多种市场主体参与，采取市场化运作方式。尽管改革开放30年来，中国经济总量增长迅速，城市财力显著增长，为城市管理提供了较好的物质和财力基础，但这种财力的增长还是不能满足城市的大规模扩张和对城市管理的需求，因此，政府主导，市场化运作是现阶段各级各类城市进行城市管理的必然选择。在实践中，经济体制、经济结构上的转型必然反映到行政管理体制上来，对政府行政系统的管理水平和转型能力提出了更高的要求，以前传统的模糊型职能划分方式显然已经不能适应宏观调控管理思想的需求。新的管理体制的建立需要经过改革的尝试，要实现这种转变，使政府能够以一种相对统一的方式对具有交叉性和复杂化的社会关系进行管理，就需要在解决管理中的职责缺位、互相推诿或者越权行政等问题，从而理顺整个行政权力运行的过程的同时，形成一套有效率的市场化机制作为转型机制运行的保障。

（三）政府机构改革背景

政府机构改革在中国已经经历了一个比较长期且曲折的过程。从1952年第一次改革到2004年最近的一次，已经经历了9次比较大规模的改革。“但是机构的精简并没有带来管理的高效，而且过于频繁的调整，不但造成政策的不可预期性和大量短期行为的存在，并且会导致政府管制权威与资源的流失。如果这种调整不能始终贯穿政府职能转变的原则，而仅仅只是为了解决机构之间的矛盾，减少机构的数量，最后有可能演变为周期性的分分合合，难以根本解决问题。”^[1]造成这一情况的根本原因在于中国的机构的设置和改革脱离了目标的分解与综合管理。针对这一情况，国务院于2000年9月8日发布了名为《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，指出目前政府职能转变和行政管理体制改革尚未完全到位，行政机关仍在管着许多不该