在“十七大”提出的加快行政管理体制改革，建设服务型政府的目标下，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，将会加快实现政府组织机构建设及人员编制管理向科学化、规范化和法制化的根本转变。作为推进行政管理体制改革、到2020年建成比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的基本要求，机构编制管理科学化、规范化和法制化的重要特征之一，就是将全部财政供养人员（不含退休人员）纳入管理范围，实现对财政供养人员的全覆盖，但目前在一些地区和部门仍不同程度地存在着编制外用工（非占编制的财政供养人员）现象，这直接增加了财政供养人员的总规模，同时，由于这部分人员不受机构编制的限制，使得一方面编制在精简，但同时非占编人员却在增加，机构改革确定的精简效能统一的原则无法得到充分落实。同时，编制外用工的存在也在一定程度上反映了政府在某些领域做了本应该交由市场去做的事情，体现在编制上就是行政机关编制管理的相对刚性与市场需求相对柔性之间产生了矛盾，这实质上表明了政府的职能转变还不完全到位。

因此，需要在分析编制外用工特点和形成原因的基础上，评估其对机构编制管理工作的影响，规范现有编制外人员管理、逐步压缩人员规模、在控制编制总量的前提下将其转换为编制内人员，或建立与编制管理相配套的约束机制，以实现对编制外用工的科学化、规范化管理。本文将以某市的编制外用工情况为例进行分析。

一 编制外用工的分类、现状与特点

编制外用工主要是不占用编制但所需经费主要由财政负担的用工形式。根据目前一些部门的实际做法，编制外用工既可签订聘用合同，也可签订劳动合同。因此，从广义上讲，按照签订合同种类的不同，编制外用工有签订人事聘任合同和签订劳动合同两类，但从狭义上讲，可认为签订劳动合同的是真正意义上的编制外用工，本文采用这种狭义上的定义。^[1]

（一）编制外用工的分类与现状

签订劳动合同的编制外用工人员适用《劳动合同法》，劳动者与用工单位间是劳动法律关系。根据用工的具体途径不同，签订劳动合同的编制外用工又分为劳务派遣、人事代理和直接招用三种。

劳务派遣。这一形式多在机关工勤岗位上采用。目前，由于劳务派遣较为简单，成本也较低，这一形式占编制外用工的比例越来越多。

人事代理。以A市为例，在一些行政机关工勤岗位中曾经采用这种形式，后来由于这种用工，形式在费用上与劳务派遣差不多，而且仍需要直接与劳动者签订合同，行政机关感觉较为麻烦，因而这种采用形式越来越少。

直接招用。采用直接招用这一形式的多为基层行政执法岗位，如公安协管员、城管执法人员。主要是因为这些人员的具体使用单位为基层执法单位，较为分散，同时这些岗位一般具有公益性质，多倾向于使用下岗和生活困难人员，一般不从劳务派遣公司招聘，因此，基本上由各基层单位提出用人需求，然后汇总到市级单位，市级单位由此向财政申请经费，在招聘程序上由各用人单位自行直接招用。

由于编制外用工不在编制的管理范围内，因此没有明确的管理部门，在使用上也没有明确的使用审批程序。一些地区和单位的人事部门曾在一段时间内对占编制外用工中一小部分的季节性用工按一定比例进行控制，后来也放宽了这一控制，目前在编制外用工的招聘上基本上由各用工单位自行决定，缺少相应规范。财政部门在经费核拨上，也只是按一定比例进行上限控制（如2%～3%），并无具体的标准。

以A市为例，其目前约有编制外用工6000人，其中市级行政机关、事业单位约2000人，区、县约4000人。按照所从事的工作内容分，其中工勤人员约5000人，专业技术人员约1000人。

（二）编制外用工特点

签订劳动合同的编制外用工主要有如下特点。

1.工作岗位多为辅助和临时性

目前编制外用工主要集中于基层行政执法的辅助岗位，以A市为例，其主要是交通协管员、派出所协警、城管执法人员的辅助人员等；司法机关的辅助岗位，如法院里不占编制的书记员、法警等；机关工勤的临时岗位，如机关的文印、保安、司机、保洁、厨师、水电工等。

2.与用工单位的法律关系主要有劳动关系和劳务关系

劳务关系即双方关系较为平等，基本上是纯粹的劳动服务与劳务报酬的交换关系，如劳务派遣中用工单位