一 我国公墓的现状

（一）现代公墓的发展脉络

作为人类的一种文化行为和现象，中国墓葬与中国文明史相伴并生。传统意义上的公墓包括皇族墓地、家族墓地、宗族墓地和“义地”等。中国近现代意义上的公墓是受西方文化影响，城市人口迅速增加的背景下出现的、以安放城市死亡人口遗体骨灰为主的公共墓地。

新中国成立后，各地政府接管了旧社会遗留下来的公墓，政府在对公墓的管理和使用上，仍沿袭新中国成立前的做法，出售墓穴，埋葬遗体，全国各大中城市中除了回原籍安葬的市民外，有许多将遗体或骨灰安葬在郊外的公墓。在宗教和民族政策的落实过程中，各地政府还接管了佛教公墓、天主教公墓和回族公墓。1956年，在社会主义改造与农业合作化的高潮期，出现了公私合营的公墓，内务部（民政部前身）提出了“墓葬改革”的口号，开展平毁和迁移坟墓，规划并建立公用墓地。“文化大革命”期间大量公墓被关闭，公墓发展处于停滞状态。从20世纪70年代末到80年代初，全国各地相继恢复了一些公墓。20世纪80年代中后期，个别大中城市新建了安葬骨灰的经营性公墓，农村开始有了公益性墓地。

20世纪90年代后，公墓进入发展阶段。1992年民政部发布了《公墓管理暂行办法》，特别是1997年国务院颁布《殡葬管理条例》后，各地根据本地区的具体情况，制定了殡葬管理和公墓管理方面的地方性法规，公墓管理逐步纳入规范化、法制化管理的轨道。

（二）我国现有公墓类型

公墓有多种分类方法，如按安葬的对象进行分类，公墓可分为遗体公墓、骨灰公墓和综合公墓；如按地域分类，公墓可分为城市公墓和农村公墓；如按安葬者的身份划分，公墓可分为普通公墓、回民公墓、华侨公墓、外国人公墓、革命（烈士）公墓；如果按照经营性质分类，公墓又可分为经营性公墓和公益性公墓。

民政部1992年发布的《公墓管理暂行办法》规定：“公墓是为城乡居民提供安葬骨灰和遗体的公共设施。公墓分为公益性公墓和经营性公墓。公益性公墓是为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务的公共墓地。经营性公墓是为城镇居民提供骨灰或遗体安葬实行有偿服务的公共墓地，属于第三产业。”近年来，一些专家按照经营性质对公墓进行了二元化的分类性描述，即公墓分为经营性公墓（含其他经营性骨灰存放设施）和公益性墓地（含其他公益性骨灰安放设施）。这种描述的逻辑性更为缜密，也更有利于实施行政管理。

（三）公墓管理的基本框架

1.公墓管理的政策框架

1985年国务院颁布了《国务院关于殡葬管理的暂行规定》，1992年民政部发布了《公墓管理暂行办法》。上述两个文件确定了公墓管理的基础性政策框架。

在《国务院关于殡葬管理的暂行规定》中，对公墓设立的手续、兴建公墓的原则、范围及违规行为的处罚等作出了规定。首次提出了土葬用地的原则是“有利于发展生产建设”，责任主体是“当地人民政府”，管理方式是“规划土葬用地”，“利用荒山瘠地建立公墓”，目标是“提倡平地深埋、不留坟头的葬法”。约束性规定为“禁止占用耕地作墓地”，“禁止出租、转让、买卖墓地或墓穴”，“禁止恢复或建立宗族墓地”，“禁止在名胜古迹、文物保护区、风景区、水库和河流的堤坝、铁路用地、公路两侧葬坟（受国家保护的革命烈士墓、知名人士墓、华侨祖墓和具有历史、艺术、科学价值的古墓除外）。”

民政部《公墓管理暂行办法》进一步明确了公墓的性质、分类、主管部门及其职责，规范了公墓的建立程序、公墓的管理规定等。要求：一是公墓建立应按照计划进行；二是公墓建立需要按规定审批；三是公墓管理有限制性规定。这个办法中提出了“火葬区公墓”和“土葬区公墓的概念”；出现了“经营性公墓”的概念，而且为了保证管理有效，要求经营性公墓必须是事业单位性质；提出了申请建设公墓的具体条件；提出了公墓管理的周期时限为20年。

2.公墓管理的法律框架

1997年，国务院颁发了《殡葬管理条例》，进一步对公墓的规划、审批、建设地点、墓穴的占地面积、使用年限等作出明确规定。突出了促进“两个文明建设”尤其是节约殡葬用地的规定，设定了殡葬行政处罚及行政强制性措施，比较全面、系统地规范了殡葬管理工作，为新时期全面加强殡葬管理提供了重要的法律依据。成为规范公墓管理和发展的法律框架