随着我国经济社会的迅速发展，人民群众的物质文化生活需求也不断发生新的变化，这就要求政府树立和落实科学发展观，坚持以人为本和全面协调可持续发展的理念，用统领全局的战略眼光洞察社情民意，采用多样化、复合型的政策措施，统筹兼顾城乡、区域、经济社会、人与自然和谐发展。近年来，北京市殡葬工作贯彻和落实科学发展观，积极实践“大民政”理念，以一系列殡葬惠民组合政策的实施为标志，逐步探索出一条符合时代和人民要求的殡葬事业发展模式，为进一步深化殡葬改革发展奠定了良好的基础。

一 “大民政”理念的内涵及特点

在我国，民政工作是政府履行公共服务和社会管理职能的重要方面，关乎亿万群众的切身利益。纵观我国民政事业的发展历史，分析世界各国社会政策的实践历程，我们可以看出，伴随着经济社会的发展变化，社会福利和社会事务等民政事业大体经历了由补缺型向普惠型发展的四种模式。

（一）补缺型模式

补缺型是与普惠型相对而言的。补缺型又称为剩余性（residual）的社会福利。在这种制度下，民政事业只为部分公民承担最低限度的社会福利和相关服务，市场、非政府组织和劳动者个人承担了主要的社会福利责任。从一定意义上说，我国的民政事业在较长一段时期是补缺型模式，服务对象比较狭窄，涵盖的是老年人、残疾人、孤儿等弱势群体（主要是其中的“三无”人员）和优抚对象等特殊人群。

（二）普惠型模式

普惠型模式又称为制度性（mechanism）模式，是指政府在民政事业发展和社会福利分配上采取涵盖所有公民的普惠主义原则，为所有公民提供各项民政公共服务和有关福利津贴。普惠型模式体现了建立现代福利国家的相关要求，在税收安排上以较高的收入所得税为基础，针对公民的福利津贴和公共服务一般采取统一标准。目前，我国一些地区实行的普惠型津贴制度，在一定程度上带有地域普惠型的色彩。

（三）项目型模式

项目型（project）模式是对狭义补缺型模式的一种补充。狭义的补缺型模式是一种机制上的长期性安排。项目型模式以解决当下社会事业领域中的突出矛盾为目的，矛盾消除后，相关的优惠即消失。如特定情况下，实施的有关民政事业项目，承担的临时性任务等，具有较强的时效性和阶段性，是对常规性福利制度的一种补充。

（四）导向型模式

导向型模式又称为改革引导型模式，主要是有目的、有步骤地在民政事业发展和相关惠民政策中植入未来发展方向性的内容，逐步引导社会成员接近改革目标，达到改革的目的，具有一定的前瞻性。在我国，民政事业发展还承担着很多改革的任务，导向型模式的特征比较明显。

中华人民共和国成立以来的较长时期内，我国民政事业发展以补缺型模式为主，项目型等其他模式为补充。进入21世纪，民政事业发展开始进入转型期，发展理念由补缺型向普惠型转变，逐步形成了“大民政”的发展理念。以北京市为例，进入20世纪90年代后期，随着经济社会的快速发展，首都民政事业发展进入了由补缺型为主向适度普惠型转变的轨道，各项民政服务和惠民、便民政策逐步体现出这种转型的特点。特别是进入21世纪以来，“大民政”理念的提出，实现了北京市民政事业发展理念上的新的突破，促进了北京市民政事业向统筹城乡、区域、经济发展与社会建设、各类群体利益协调发展。

由北京市民政局提出并积极倡导、北京市民政系统全面实践的“大民政”理念，是在民政事业由补缺型模式向普惠型模式转变的过程中，通过对传统民政发展理念的传承、整合和创新，融合了科学发展观的本质要求而形成的富有时代性和创新性的民政事业发展新理念。

“大民政”的基本内涵是：深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，坚持全面协调可持续，坚持统筹兼顾，把准民政工作发展的新趋势，着眼于民政工作功能作用的延伸和强化，提升民政工作的职能定位，实现从传统的民政业务向适应建设服务型政府需要的现代“大民政”工作格局转变。在各项民政工作的开展上，要坚持“以民为本，为民服务，为民解困”的宗旨，采取各种措施整合资源、形成合力；要以社区（村居）为基础，搭建工作平台，优化工作流程，拓展公共服务功能，提高公共服务能力和水平，确保人民群众得实惠。“大民政”理念立足民政部门的职能定位，破除了“就