党的十八大报告提出“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革”。社区管理体制创新是社会体制改革的重点，是加强和创新社会管理的基石。我国城市社区建设既是顺应全球范围治理变革的需要，也是为了应对“后单位时代”社会转型的挑战。铜陵市实行的“区直管社区”综合体制改革既实现了社区管理体制的中观变革，也完成了社区内部的微观再造。铜陵市的社区改革探索为我国城市社区管理体制改革寻求了一条全新路径，初步达到了政府职能转变、居民自治力度加大、服务群众能力提升、百姓幸福感增强的社区发展目的，成为中国特色社会建设的典型范本。

一 铜陵市社区综合体制改革的政策背景

城市社区体制改革缘起于我国城市社会结构发生重大变化。改革开放以来，城市中企事业单位承担的社会职能逐渐外移，大量农民工进城变为市民，家庭人口小型化导致服务群体增多，街道办事处作为政府“二传手”的地位日渐式微，城市社会结构的变化引发城市管理体制变革要求，应对这种变化和要求，必须选择部分城市进行体制改革试点，加强顶层制度设计，创新社区政策，实现基层政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。

社区政策是通过国家立法和政府行政干预，解决社区问题，促进社区发展的一系列法规、行动准则和规定的总称。我国城市社区建设既是国家政策议程的核心议题，又是城市发展的基本政策框架。20多年的实践证明，城市社区建设政策集中体现出治理转型的“国家意图”，其政策实质是在传统单位制解体的过程中对社会进行有效整合，重新建构一个以“社区制”为主体的治理体系。这一体系试图在政府权威能量愈来愈有限的基础上将一部分治理权力让渡给社会，通过社会组织力量管理社会，以达至社会的自我管理、自我教育和自我服务。

2007年10月，党的十七大明确提出城乡社区建设的目标是建设“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。为保证目标的实现，要创新基层社会管理，“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”。2009年6月，《全国人大常委会废止1954年城市街道办事处组织条例》为社区管理体制创新破除了法律障碍；2009年11月，《民政部关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》为新时期和谐社区建设提出了更加明确的思路；2010年中办和国办印发的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》对社区治理理论成果和实践经验的归纳总结，它集中体现了在社区治理方面的新进展和新成果，对社区居委会的地位、职能、作用进行了重新定位，对社区治理的六大主体：基层政府、社区党组织、社区居民自治组织、社区社会组织、驻社区的单位、物业服务机构角色和相互关系做了明确阐述。2012年，党的十八大从构建现代社会组织体制和社会管理机制方面对加强和创新社会管理提出了更为明确的要求。提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制；加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”。

为解决社区居委会日趋严重的“行政化”倾向，理顺政府行政管理与社区居民自治的关系，各地在实践中不断地进行社区管理体制改革探索，全国各地出现了各具特色的社区管理和治理新模式，例如“议行分设、居站分开”深圳盐田模式、“参与式社区治理改革”海曙模式，以及“街道社区制”的铜陵模式，这些社区建设的创新实践对我国社区建设政策的发展和完善起到了很大的推动作用。

二 铜陵市社区综合体制改革的实践探索

由“街居制”向“社区制”转变，是我国由计划经济向市场经济转变的必然要求，也是适应越来越多的“单位人”向“社会人”、“社区人”转变趋势的一种重大变革。铜陵市社区建设的政策创新在于对社区管理体制进行综合改革，这种改革模式概括为“一个减少、两个实行、三个完善、四个强化”。

（一）撤销街道办事处，减少管理层级

整合原有街道和社区规模和设置，在全市范围内，全部撤销原有10个街道办事处，实行大社区管理体制，把原来61个社区整合为23个新社区。新社区以社区党工委为核心，社区居委会、社区公共服务中心和社区社会组织三个体系为支撑，采用“一个核心三个体系”的组织架构，探索建立党委领导、居民自治、中心服务、社