一 国际经验与分析框架

（一）国际经验

1.总体情况

随着社会的发展和人权意识的提高，弱势群体的住房问题由原来的济贫层次上升为社会保障层面，住房权已是城市居民的基本权利。公民的住房权利是国际社会关注的人权问题，1981年4月在伦敦召开的国际住房和城市问题研讨会上，通过了《住房人权宣言》，确定“公民享有良好的环境、适宜人类的住所是所有居民的基本人权”。

从住房政策发展的历史轨迹看，欧美住房政策从“大众化福利”向“残余化保障”转变。随着各国福利国家体制的演变和再造，解决住房问题的方法也发生了巨大变化。在20世纪70年代以前，大多数国家一方面采用“公共”住房的大量建设来满足低收入群体的住房需求，另一方面积极建设适合高、中等收入群体的商品住房市场，在一定时期内有效地解决了住房问题。但是进入70年代后期，随着经济成长的减速和国家财政状况的恶化，福利国家的住房政策面临了新的挑战。随后进行住房政策改革，利用民间力量推进市场化建设，减轻财政压力，着重解决被住房市场排除在外的弱势群体的住房保障问题。70年代以后，德国和法国的社会住房同英国和美国的公共住房的命运一样，相当一部分出售到民间市场，住房保障也趋向了残余化。

根据福利性质，欧美住房保障政策大致可分为三大类型：第一，残余化的“自由福利”政策。以美国、英国、日本的公共住房供应政策为代表，这种住房保障对象限定为被市场遗弃的部分群体。第二，短期性的“协调福利”政策。以德国、法国的社会住房政策为例的这种住房保障是短期性的社会问题的解决方式，以保持现有各阶层利益为前提。第三，较为彻底的“社会福利”政策。以瑞典的公共住房供应为代表，国家对土地市场和住房市场的干预程度非常高。

国际上发达国家的住房保障制度体系中，无论低收入居民住房保障还是一般收入居民住房保障，都采取多种渠道，提供多方位保障。例如，英国的公共住房的供给、租金管制和租金补贴，新加坡的公积金和组屋制度，德国的住房储蓄制度、购房财政税收政策和指导租金政策。在住房保障方面，以市场配置为主导的美国政府也在立法、金融、税收等方面进行大力干预以解决住房问题。其主要措施有：增加投资，多建廉价房；控制房价，制定出低收入居民可以接受的住房价格；继续推行提供直接补贴、税收优惠等计划，促进居民购房；联邦住房管理局（FHA）提倡采用“住房过滤制”来鼓励居民，主要是低收入家庭购房。

2.一般收入

国际上，针对一般收入阶层的具有惠普性的住房保障制度有公积金制度、税收优惠政策和抵押贷款担保制度等。这些政策通过提高居民的可支付能力，使居民改善居住环境。此外，还有住房更新改造政策，它直接改善居住环境。

新加坡的公积金制度，是通过1955年国会《中央公积金法》的立法而推行的一种强制储蓄制度。规定每个雇员每月将月薪的一定比例强制存入中央公积金局，作购房、医疗、保险、养老之用，不能随意不缴或迟缴。住户购房时，首付售价的20%，其余的由住房发展局以低息贷款方式垫付，住户可用公积金在5年、10年，甚至25年内还清。高收入群体申请被批准后，可以提取公积金建造高级私人住房，若存款不够，可向中央公积金局借款。新加坡住房公积金制度使政府积累了巨额资金，成为支持住房消费信贷的主要资金来源。

德国的住房储蓄制度，是在自愿参加、互利互助、国家鼓励基础上的封闭式住房储蓄融资体系。该制度有两大支柱，第一是固定利率、低息互助，第二是政府的储蓄奖励。政府的储蓄奖励有储蓄奖励和购房奖励，对通过住房储蓄进行的建房活动政府还给予贷款总额14%的贷款补助。对低收入居民来说，参加住房储蓄可以得到政府的奖励，是促使他们参加住房储蓄的一个重要原因。该制度的核心是“住房储蓄银行”，这是一种定向为储户购建房服务的“互助式契约储蓄系统”。任何居民按照合同规定，连续几年（一般需要4～6年）存入一定数额的定期储蓄存款，存足一定金额时，即可成为住房储蓄银行的“社员”，取得住房贷款的权利，贷款利率由法律规定，低于市场利率，贷款期一般为10～15年。购房时，一般首付比例为40%，其中约一半可从住房储蓄中支付，其余部分可通过银行贷款解决。由此，在房地产市场上基本