2008年3月，美国财政部发布了题为《现代化金融监管结构蓝图》的报告。报告认为，资本市场和金融服务业近10年发生了重大变化，现有美国金融监管结构因此面临重大挑战和竞争。首先，信息技术进步推动了金融创新、风险分散、精密金融工具和交易策略的发展，与这些革新相伴随的复杂性使投资者难以评估风险。其次，资本市场机构更为大胆地应用杠杆和关联交易策略，这加剧了市场动荡的风险。再次，金融混业发展趋势不断深入，这突出了对金融监管效率的要求。最后，在金融全球化背景下，其他国家更具适应力的金融监管结构对美国金融体系构成了竞争威胁。

报告提出，美国金融监管变革存在四种方向：第一，维持由《金融现代化法案》所确定的现有金融监管路径，也就是在历史形成的分业监管框架下大体实施功能监管；第二，通过反对行业隔离转向更加重视功能监管的体系；第三，由单一监管者监管所有的金融服务；第四，转向重视监管目标的目标监管体系。报告认为，目标监管体系应当是美国未来金融监管模式的最优选择。以下是美国财政部对四种金融监管结构的大体评估。

一 以机构为基础的功能监管

美国现有的金融监管体系具有功能监管的一些特征，确切地说，它是以机构为基础的功能监管系统。《金融现代化法案》允许金融服务机构涉猎更广泛的服务领域；与此同时，美国仍然用隔离的监管机构应对银行、保险、证券和期货的功能跨越。

只要以机构为基础的金融功能具有显著区别，则以机构为基础的功能监管就会在监管专业化方面获得显著收益。但是，随着机构功能差异的不断缩小，以机构为基础的功能监管的不足开始暴露出来。一个显著缺陷是，不存在监控金融系统风险的必要机构，也没有一个监管机构拥有全面信息。这意味着金融机构的不利事件容易引发动荡和一系列违约，并进而冲击金融系统和实体经济。尽管监管者之间更大程度的合作有助于获得信息，但由于缺乏贯穿金融系统的监管合作能力，监管者难以解决金融市场稳定性的问题。另一个显著缺陷是，在金融服务集中化的发展趋势中（金融机构和产品越来越集中），监管者之间容易就司法管辖权发生争执。例如，美国金融监管机构之间就银行实施《巴塞尔Ⅱ》、金融产品特征描述、银行出售保险的范围等问题发生过激烈争执。此外，以机构为基础的功能监管系统还导致监管重复。金融监管和消费者保护在一些方面具有共同主题，这会产生监管重复。例如，尽管衡量银行和保险机构健全程度的关键指标有所不同，但它们都服务于同一目的，即确保金融机构有能力履行责任；类似的，尽管各种金融机构之间有明显差异，但大多数消费者保护监管都是确保消费者能够获得关于金融交易及行业惯例的充分信息。

二 纯粹的功能监管

纯粹功能监管的界定是基于行为而非机构，即基于金融行为的功能监管。这一框架的主要优点是，同样的一套规则适用于实施某种活动的所有金融机构。这一监管框架能消除监管套利，并带来监管专业化。通常而言，在纯粹的功能监管框架中，各个隔离的监管机构分别关注金融机构的某一功能。

尽管概念上很优雅，但纯粹的功能监管框架面临一系列的操作困难。首先，金融系统的主要功能需要其有可操作性的清晰定义，这些功能包括支付清算、借贷、提供投资产品、投资管理、风险管理。其次，如同基于机构的功能监管系统一样，当不同监管机构分别负责监测金融功能时，它们之间容易就司法管辖权产生争执。最后，纯粹的功能监管系统缺乏针对单个金融机构的监控。在纯粹的功能监管系统中，多个监管者通过监控行为实现对机构的监管。但是，如果考虑政府担保和金融系统风险，监管者就必须关注金融机构的经营条件和风险暴露，这一要求与只关注某种金融行为是对立的。纯粹的功能监管系统难以监测金融机构的总体金融条件，这不利于评价金融系统的总体风险。

三 单一监管者

在单一监管者体系中，单一监管者负责监管所有的金融机构。通常，单一监管者体系免除了中央银行在金融监管方面的责任；只有在系统性金融危机出现时，中央银行才对单一监管者予以援助。目前，英国是这一体系的典型代表，日本也正向这个方向转移。单一监管者体系的主要优点是，通过合并各个独立金融监管机构的共性功能来提高监管效