“9·11”事件后，美国国内在反恐问题上存在某种基本共识：以“基地”为代表的伊斯兰极端主义势力是美国现在及未来较长时期里面临的重大威胁之一；应对这一威胁的途径则是打击和消灭极端恐怖组织，改造极端势力得以兴起和发展的环境。以此认识为基础，美国反恐战略强调以软硬兼备的手段，缓解、降低，直至根除伊斯兰极端主义势力对美国安全的威胁。布什政府为美国反恐战略勾勒出一个大致框架，其基本要素包括：以军事手段打击、消灭极端恐怖组织；以公众外交、促进民主等手段，改造伊斯兰世界。在反恐战略的实施进程中，随着战略对手和国内外局势的变化，美国的反恐战略有所调整，这种调整在布什政府第二任期内已初见端倪，奥巴马政府上台后，尤其是2011年5月，美军击毙本·拉登以后，美国反恐战略的调整更为明显。奥巴马政府对美国反恐战略的调整以布什政府的对外战略“遗产”尤其是“反恐遗产”为背景；奥巴马政府的反恐战略调整与该政府对国家安全战略的调整密切相关；奥巴马政府的反恐战略总体上以“9·11”事件后美国反恐战略的基本框架为基础，有关调整主要涉及该战略中有关要素在此框架内的相对地位，涉及对某些战略手段的具体表述。此外，奥巴马政府也为原有的反恐战略增添了某些内容。

一 奥巴马政府对美国反恐战略的调整：背景

布什政府的对外战略尤其是“反恐遗产”是奥巴马政府着手对美国反恐战略进行调整的重要背景或基础。2011年的有关事态发展——本·拉登被击毙、“阿拉伯之春”等，促使奥巴马政府进一步调整美国反恐战略。

（一）奥巴马政府调整美国反恐战略的背景：布什政府的“反恐遗产”

布什政府遗留给奥巴马政府的“反恐遗产”主要包括以下几方面。

（1）反恐在美国国家安全战略中的地位。在“9·11”事件后的一段时期里，美国国家安全战略以反恐为核心，反恐事务一度在布什政府对外战略中占据最优先的地位。随着反恐压力的缓解以及其他事务在美国对外战略议事日程上的日渐突出，在布什政府第二任期内，反恐事务在美国国家安全战略中的相对地位有所下降。布什离任时，美国国家安全界面临的挑战之一则是恰当处理反恐与其他战略事务的关系，具体而言就是如何在反恐与其他对外战略事务之间合理分配有限的资源，以及如何消除由于实施反恐战略而给美国整个对外战略带来的某些负面影响。

（2）反恐战略框架。布什政府分别于2003年和2006年发布了两个《国家反恐战略报告》。以对极端恐怖组织的认识为基础，这两个报告规定了美国反恐战略的基本原则和主要手段，即有效的反恐战略必须是软硬兼备的多种战略手段的综合运用，这些手段包括：军事打击、促进民主、公众外交等。^[1]这些手段在布什政府的反恐实践中均有所体现，但各自的重要性或相对地位存在差异，且各种手段之间缺乏协调、配合，尚未形成一个有机的战略整体。

（3）反恐实践及其后果。在具体的反恐实践中，布什政府试图以军事打击等强硬手段瓦解恐怖组织及其支持者，以促进民主，消除恐怖主义和极端思想得以滋生的环境，同时以公众外交改善美国在伊斯兰世界的形象。布什政府不断公开强调各种手段的重要性以及它们相互协调的必要性，但作为对“9·11”事件的反应，布什政府的反恐实践更多地体现了军事打击等强硬手段。阿富汗战争和伊拉克战争是美国对“9·11”事件的直接反应，布什政府通过这两场战争有力打击了“基地”组织阿富汗的有生力量，推翻了塔利班和萨达姆政权，并着手在阿富汗和伊拉克建立民主制度。但美国主导下的阿富汗和伊拉克“国家重建”遭遇各种极端势力的抵制和破坏，美国在伊拉克和阿富汗的军事行动演变为“反叛乱战争”（Counter-Insurgency War）。军事打击等强硬手段的运用始终是布什政府反恐战略实践的主线，促进民主和公众外交要么是军事打击的后续举动，要么处于辅助或补充地位，布什政府对军事打击等强硬手段的偏重给其他手段的实施带来负面影响。

在“9·11”恐怖袭击事件的刺激下，以军事手段打击或消灭恐怖组织是布什政府反恐战略优先考虑的事项，阿富汗战争和伊拉克战争是布什政府运用军事手段实施其反恐战略的重要体现。美国在阿富汗和伊拉克的军事行动对于消灭或瓦解恐怖组织发挥了一定作用，但伴随着这些军事