美国是世界第一核大国。但是，人们在论述或者评价美国的核能力时，往往忽略一个非常重要的方面，这就是美国针对各种可能的突发核事件而建立的应急管理体制。作为美国国家灾害应急管理体系乃至国家安全保障的一个有机组成部分，这个体制已经历了60多年的演变和改革，积累了相当丰富的经验，很多方面处于国际领先地位。本文的目的在于依据第一手文献，对美国核事件应急管理体制的形成、组织、内容、特点及存在的问题等进行概括性的介绍和分析。

一 核事件：美国官方定义及应急管理体制的变迁

在美国政府文献中，关于核事件（nuclear incident）或者核紧急情况的提法似乎从未完全统一，但联邦法律对于核事件早就下了清晰、完整并具有高度稳定性的定义。美国全面规范核能利用的基本法是《1954年原子能法》（Atomic Energy Act of 1954），它规定：发生在美国境内的任何事件，如果由于核原料、特殊核材料（指浓缩钚、铀或其他可以用来制造核武器的核材料）及核材料副产品（包括核废料）的辐射性、毒性、爆炸性或者其他有害性导致或者造成了人身损伤、疾病、死亡，或财产的灭失、损毁，或对财产使用权的丧失，就属于核事件。其中包括由联邦核管理委员会（Nuclear Regulatory Commission，NRC）和能源部长认定的“核非常情况”，且这种非常情况所引起的核辐射泄漏对核设施场外（off-site）区域的人员健康和财产构成了损害。^[1]若上述情况发生在美国境外，或者在运输途中发生在无任何国家管辖的区域，如果核材料及其制品由美国所有，或者由美国使用、监管，相关事件也符合该法对核事件的定义。^[2]

冷战结束后，特别是2001年“9·11”事件以来，美国面临日益严峻的恐怖主义威胁。为了防范核恐怖袭击并做好相关的应急准备，美国政府对核事件的定义进行了补充，但未对《1954年原子能法》的条款进行实质性修改。联邦国土安全部2008年发布的《国家核事件应急预案》（Nuclear/Radiological Incident Annex）把所有核事件分为两大类：第一类因疏忽大意或者意外事故导致，包括民用核设施事故、联邦核武器制造厂事故、核材料及核辐射源的丢失、运输核原料及核辐射材料时发生交通事故、境内核武器事故、境外对美国领土和水域造成影响的核事故等；第二类是人为故意制造的，包括恐怖组织利用核武器、核辐射散布装置（即“脏弹”）和简易核爆炸装置（IND）对美国发动的袭击。两类核事件的共同点是它们引发的核辐射泄漏对公众健康、国家安全和自然环境构成危害。^[3]

以上情况表明，美国政府对核事件的定义相当宽泛。它并非如一般公众所理解的那样仅仅涉及民用核电站事故，而是涵盖了任何可能发生的“涉核”紧急事态。美国核事件应急管理体制的基本出发点是要对所有这些紧急事态做出迅速而且适度的反应，力求有效地防止、减缓或者消除核事件造成的危害，尤其是核辐射危害，保护本国公众健康与环境，维护公共安全和国家安全。

美国核事件应急管理体制的建设经历了60多年的演变，整个过程可以大致划分为三个阶段。

1. 初创阶段（1946～1978年）

1946年美国原子能委员会（Atomic Energy Commission，AEC）的成立，宣告了和平利用核能时代的到来，标志着构建核事件应急管理体制的开端。^[4]本阶段早期，在冷战和美苏核军备竞赛的紧张气氛中，美国为防范核打击建立了庞大的民防系统，这个系统后来转化为包含核事件应急机制在内的联邦、州和地方政府的灾害应急管理体系。1977年，联邦政府核事业的主管部门固定为既密切联系又有明确分工的国防部（核武器用户）、能源部（核武器研制与核能源开发）和核管理委员会（核电工业监管）三大家，它们各自建立了核事件应急机制。另外，1970年成立的联邦环境保护署从一开始就设置了负责环境辐射监测的部门，并承担起核事件应急监测职能。在本阶段，美国曾多次发生较严重的核事件，但事关国防机密，公众当时并不知情。^[5]20世纪60年代中期以后，美国民用核电产业蓬勃发展，而核事件应急管理体制的建设却相对滞后。

2. 成型阶段（1979～2000年）

1979年3月28日，宾夕法尼亚州的三哩岛核电站发生了迄今为止美国最严重的民用核电站事故。虽然这次事故中核辐射泄漏总量不大，但它暴露了核事件应急管理的严重问题。事故发生后的第三天，卡特总统签发了第12127号总统令，组