2003年由于“非典”疫情的影响，城镇就业经历了严峻的考验，特别是作为农村劳动力进城务工和下岗、失业人员再就业和隐性就业渠道的非正规就业受到巨大的损失。后因“非典”及时得到控制，经济增长恢复较快，最终全年实现了9.1%的GDP增长速度，因此，“非典”对就业的影响最终仅涉及少数月份，导致调查失业率临时性上升1个百分点左右。由于就业、再就业得到党中央、国务院的高度重视，2003年再度召开了高级别的再就业工作会议，建立了再就业工作部际联席会制度，再就业优惠政策得到进一步落实，中央政府年初确定的新增就业、安排下岗失业人员再就业和帮助就业困难群众再就业的目标得以实现，城镇登记失业率低于控制目标。具体来看，2003年末全国就业人员总数达到74432万人，比2002年末增加692万人。其中城镇就业人员25639万人，增加859万人。全年有440万下岗失业人员实现了再就业。年末城镇登记失业率为4.3%，比上年末上升0.3个百分点。

在解决当前就业问题的同时，人口结构的变化，即人口老龄化程度加深，劳动年龄人口的增长趋缓，对如何充分利用劳动力资源，以及养老问题提出了新的挑战。因此，中国面临着就业与社会负担的双重挑战。本文将回顾2003年政府在帮助发育劳动力市场方面的政策调整，以及由此推动的劳动力市场发育方面的进展。同时，通过描述和展望人口总量和结构的变化趋势，揭示在人口转变过程中面临的深层挑战，提出相应的政策建议。

一 就业现状与劳动力市场发育

2003年在就业压力仍然很大的同时，劳动力市场得到进一步发育，社会保障水平有所提高，市场机制配置劳动力资源的基础作用得到扩大。

1.年内陆续出台了一批保护农村劳动力转移的法规，进城务工政策环境大为改善

这些政策包括对农民进城就业的不合理规定进行清理，解决克扣和拖欠工资等问题；取消针对农民进城务工的行业和工种要求等；严禁越权对农民工设立行政事业性收费项目和提高收费标准；要求解决农民工保障方面的实际困难，帮助他们解决务工期间的医疗等困难；对农民工进行基本权益保护、法律知识、城市生活和寻找岗位的培训和职业技能培训；保障农民工子女接受义务教育的权利。尽管这些政策法规并不完备，也不能保证得到落实，但已经为社会解决长期以来农民工在城市就业和生活权益得不到保护的问题，提供了合法性依据。因此，在这些方面发生的变化也是劳动力市场制度建设上的重要进展。

2.劳动力市场由下岗安排到公开失业的并轨过程加快，已有10余个省份撤销了再就业中心

尚未实现再就业的下岗人员转向公开失业，领取失业保险金，全国月均400多万人领取失业保险金。与此同时，下岗职工人数继续大幅度减少，国有企业下岗职工减少到270万。从数量上看，下岗职工与登记失业人员之间既存在着消长关系，也可以同方向变化（图1）。例如，1998年国有企业下岗职工人数为595万人，全部城镇下岗人数为877万人。这种安排使得登记失业人数保持在571万人的规模，全部下岗和全部失业共计1448万人。1999年在登记失业人数没有很大增加的情况下，国有企业下岗职工人数增加到653万人，城镇全部下岗人数增加到937万人。但是，一方面，前者向后者的转换则意味着企业负担的减轻、保障社会化程度的提高和劳动力市场配置就业发挥了更大的作用；另一方面，在政府就业扶助政策的作用下，下岗人数减少的结果却可以超过登记失业人数的增加。2002年，在下岗人数下降，即国有企业下岗人数减少到410万、全部下岗人数减少到618万、而登记失业人数增加到770万的同时，下岗和失业总数却减少为1388万。

图1 下岗与登记失业在数量上的消长关系

3.修改了就业、失业定义，提高了保障程度和扶助力度，2003年共有2235万城镇居民享受最低生活保障

鉴于原来统计失业时口径过窄，导致低估失业人数，并把部分失业人员排除在保障范围之外，劳动和社会保障部在2003年对就业、失业、再就业重新进行了界定。放宽了统计年龄，凡是在法定劳动年龄内（男16～60岁，女16～55岁）人员，都属于就业和失业统计范围。二是增加了就业不充分的统计，即把就业少于法定工作时间，且劳动报酬低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的情形，统计为不充分就业，暂不停发基本生活费或失业保险金。三是将虽然从事一定