由于幅员辽阔而且区域间发展极不平衡，区域协调发展问题一直是中国经济发展中的一个突出问题。区域间协调发展不仅要解决增长速度和发展水平差距过大的问题，更重要的是还要实现在整体国民经济范围内结构优化的问题，后者尤其需要区域间的分工与合作才能得以实现，区域的协调发展与区域间的合作是不可分割的，没有区域间有效的协作或合作，区域协调发展问题就很难得到有效解决。但是，我国长期以来存在两个层面的问题。

一是把区域协调发展机械地理解为是生产资源的空间布局问题，并且是由中央政府主导的事务，对地方政府的作用关注不够。例如，从第一个五年计划到第十个五年计划，中央政府通过政策、财政和金融支持、项目安排及直接投资等多种手段，不懈地致力于资源配置的空间布局来促进区域协调发展，而地方政府犹如“乐观其成”的旁观者。

二是把区域协调发展和区域合作分割开来，没能很好地利用资源配置来促进区域间的合作，各省区之间仍未真正形成完善的统一市场、合理的分工及有效的互助局面。例如，继20世纪80年代的4个经济特区及沿海14个开放城市先行一步的区域发展战略后，20世纪90年代初又推出了以开发上海浦东为龙头的长江中下游地区的区域发展战略，进入21世纪以来，于2000年和2003年，又相继推出了“西部大开发”和“振兴东北老工业基地”的区域发展战略。这些区域发展战略，均是由中央政府提供政策资源，以“政策制高点”的优势来进行要素资源集聚，体现了某一特定时期国民经济发展中资源配置倾斜的空间范围，但没能积极利用资源配置手段规范一个明确的区域整合框架，对促进区域合作没能起到应有作用。

这两个层面的问题使我们在解决区域协调发展问题上，虽保持了各地区经济增长速度大致趋于相同，避免了区域性增长衰退现象的出现，但为此付出的代价是未能解决整体国民经济范围内结构优化的问题，以致“地区之间协调发展问题是我国全面建设小康社会进程中的最大难题之一”。^[1]显然，区域间合作成效与区域协调发展关联密切，没有有效的区域合作就很难实现完全意义上的区域协调发展。

泛珠江三角洲区域经济合作（以下简称泛珠三角合作）设想的提出，在我国解决区域协调发展问题上具有一定的创新意义，其创新点主要体现在两个方面：①它不是由中央政府规划或设计，而是由地方政府自发地提出来的加强合作及整合经济的设想，是一个真正具有区域经济含义的发展战略设想，改变了地方政府在解决区域协调发展问题上不作为的局面；②它把加强区域合作作为解决区域协调发展问题的起点，与过往解决区域协调问题的思路有着路径依赖的差异，把握住了问题的关键。因此，尽管泛珠三角合作目前似乎还未进入主流话语语境，但它有着一种锐意改革的创新意义，具有趋势性的发展前景。另一方面，我们也应清醒地意识到泛珠三角合作的实践面临着许多问题或挑战，这些问题或挑战集中表现为怎样增强合作参与者的凝聚力及提高合作成效的问题，其实质是合作体制合理性和有效性的问题，而背后却反映出对市场与政府在区域合作中作用认识的理论问题。

因此，本文基于理论与实践相结合的原则，从市场与区域合作的关系、政府在区域合作中的作用以及泛珠三角合作的体制构建三个方面展开论述，并力求从中引导出一些具有政策含义的规范性建言。

一 区域合作中的“市场失灵”

泛珠三角合作是一个横跨东、中、西三大地带且联结“两种制度”的跨行政区划的经济合作设想，其中香港特别行政区和澳门特别行政区是两个单独的关税区，两者与内地的经济关系已由中央政府做出了特定的制度安排，即基于不同关税区的自由贸易区内涵的CEPA。对于泛珠三角合作而言，内地九省区与港、澳的关系是既定的，在很大程度上，决定成败的是九个内地省区能否形成有效的合作关系，因此我们的讨论主要针对九个内地省区的合作问题。

泛珠三角合作已形成了两个重要的纲领性文件，即《泛珠三角区域合作框架协议》（2004）和《泛珠三角区域合作发展纲要》（2005），前者明确了“自愿参与、市场主导、开放公平、优势互补、互利共赢”的合作原则；后者提出了合作总体目标：“建立适应经济社会发展需要的区域基础设施网络，建立公平开放的区域市场体系，构建优势互