一 背景

泛珠三角经济圈北与中原和长三角经济圈衔接，东与台湾省隔海相望，南与越南、菲律宾等东南亚国家相邻。泛珠三角经济圈是我国规模最大、范围最广、不同行政属性的区域组合，它横跨东、中、西部，处在两种不同体制和三个独立关税区之下，在全国的地位十分突出，已成为中国区域合作发展中的一个新尝试，是东、中、西部经济互联互动和协调发展的新突破。这一区域所建立起来的“共生共赢型”经济体系，已成为中国经济发展的高速增长极。

国务院2006年1月8日发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，是全国应急预案体系的总纲，表明我国的突发公共事件应急管理体系建设已经进入了一个新的发展阶段。当前，泛珠三角突发公共事件的发生频率与危害已呈现不断加大的趋势。如公共卫生领域的社会恐慌危机、生产领域的特大安全事故、内部改革引发的聚众扰民事件、公共场所的恶性破坏事件、邪恶势力操纵的恐怖事件等，都产生了严重的社会连锁反应和政治后果。对泛珠三角常发性突发公共事件的类型、特征和发展趋势进行总结和分析，对于如何在宏观行政管理层面建立一套行之有效的综合专业性的预防、预案和预备的预警管理模式，广泛调动各种社会资源，有效防范突发公共事件，并使其损失最小化，具有迫切性和现实应用意义。

（一）突发公共事件与公共危机的界定

根据总体预案，突发公共事件是指突然发生，造成或只可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。突发公共事件一般具有突发性和紧急性、高度不确定性、影响的社会性、非程序性决策等几个基本特征。^[1]

（1）突发性和紧急性：即政府所面临的环境达到了一个临界值和既定的阀值，政府亟须在高度压力下快速做出决策，但通常缺乏必要的训练有素的人员、物资和时间。

（2）高度不确定性：即在突发公共事件的开端，经常无法用常规性规则进行判断，信息严重不充分、不及时、不全面，并且其后衍生的事件和可能涉及的影响没有经验性知识可供指导，一切似乎都在瞬息万变。

（3）影响的社会性：即突发公共事件对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，其影响和涉及的主体具有社群性。

（4）非程序性决策：即政府应急管理部门必须在有限的信息、资源和时间（客观上标准的“有限理性”）的条件下寻求“满意”的处理方案，迅速地从正常情况转换到紧急情况（从常态到非常态）是政府应急管理的核心内容。按照总体预案的规定，突发公共事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四类。本文采用与总体预案一致的定义与分类。

在概念的使用上，公共危机也是用来描述性质相近的一类事件或状态，但是它和突发公共事件的侧重点有所不同。从基本动因的角度来看，公共危机可以分为两大类。其一，主要是针对由自然灾害和人为因素引起的突发性事件，前者如水灾、地震、台风、干旱，后者如核泄漏、火灾、质量事故，政府作为公共事务的管理者，必然要承担控制由突发事件引起的连锁反应的责任。其二，由于社会中对抗的统一体引发社会冲突行为而导致的社会失衡和混乱，由一定的社会问题诱发，诸如战争、暴力对抗、恐怖主义事件。虽然这两者有所侧重，但在实际研究中交叉甚多，而且在现实生活中，在一定的外界条件下，突发公共事件就会进一步发展成为公共危机。^[2]

（二）研究手法

本文运用实证分析的方法。一方面在中国新闻网上对2003年1月1日到2005年12月31日有关泛珠三角各省区的新闻报道进行浏览，统计这三年来在泛珠三角地区发生的突发公共事件，分别从时间分布和空间分布两个维度归纳出泛珠三角常发性突发公共事件的特征。另一方面，从政府官方网站搜集有关统计数据进行补充，探讨突发公共事件的两大影响因素：经济发展水平与流动人口。

二 泛珠三角突发公共事件的特点

（一）泛珠三角突发公共事件总体介绍

根据笔者统计，“9+2”泛珠三角突发公共事件发生的情况如图1所示。从2003年1月1日到2005年12月31日发生的897起突发公共事件中，事故灾难类事件发生率最高，占40%；其次是自然灾害类事件，占32%；公共卫生事件和社会安全事件相对较少，分别占15%和13%。

图1 泛珠三角突发公共事件百分比

1.自然灾害类

从自然的角度分析