一 社区在社会管理全局中的地位

上海开展社区建设已有16个年头，社区建设和管理的职能正从在行政管理重心下移的过程中，分担市、区两级政府的部分管理职责，向在社会管理的全局中，承担部分同居民生活直接相关的社会性事务转变。如果说，社区管理曾经构成政府基层社会管理的主要内容，那么今后它将越来越成为社会管理全局中一个辅助的部分，这一变化是社区作为有限区域，其内在局限所促成的。

中国的社会管理面对两类对象，一类是传统意义上与稳定相关的市民类型，这方面的管理问题实质上就是资源分配问题，从低保到拆迁都是同样的性质；另一类是改革以来新出现的市民类型，他们或者依托自有资源，借助IT技术，建立新型的人际关系组合形式，提出自己的诉求，或者像农民工，从未融入社区，完全通过劳动力市场自给自足。这种全新的市民与社区的关系，将给现行管理体制，不仅仅是社区管理体制，带来不适应乃至挑战。

就目前而论，政府的社会管理主要还是关注同第一类市民相关的问题，其中有许多可以在社区平台上解决，所以在政府眼里，社区仍然是一个重要的社会管理场合。但随着时间的推移，第二类市民以其草根舆论、自发组织、自主行动，越来越成为政府社会管理的核心内容和关注重点，但由他们引发的许多管理难题，很少能够在社区平台上解决。

鉴于第二类市民在社会管理中的重要性日渐突出，而社区又难以实施对他们的有效管理，因为他们的生活范围本来主要就不在社区，所以社区在社会管理全局中的地位也将发生变化，总体上社区管理在未来城市管理中的重要性是趋于下降的。自2000年以来，上海一直没有召开过全市的社区工作会议，这反映出来的不是领导不够重视，而是社区自身的重要性下降了。

明确了社区在社会管理全局中的地位之后，我们就可以得出社区的职能范围和相应的职能履行方式：社区的职能是有限的，首要的是社会保障性质的职能，其对象主要是无法通过市场获得足够生活来源的居民。因此，社区履行职能的方式也必须既具有行政属性，又具有自治和互助的属性。

二 对上海城市社区建设趋势的基本判断

随着上海城市急剧变迁过程趋缓，政府的公共服务和社会管理职责常态化，社区将从主要承接市、区政府所剥离的管理难题的临时性“收容队”，向基层社会建设和管理的常态化工作平台转变，按照政府的法定职责，调整街道办事处职能，强化居委会自治功能，健全社区运作体制，完善公共治理机制成为必要。

随着上海市民急速阶层化过程趋向尾声，不同阶层分地段和小区，集中居住的格局已经形成，社区建设和管理的对象和任务出现层次分化，前面所说的第一类居民自身拥有资源越多，对社区的需求越少，自主性要求越强，传统的居委会工作越容易被架空，而第二类居民自有资源少，对社区的需求大，但社区所拥有的资源通常也少，满足居民的能力更弱。行政管理均一化，社会治理多样化，街道依法行政，社区分类指导，将成为城市社区建设和管理模式的基本特征。

随着社区功能的定型，居委会辖区内主要组织体系和组织间关系样式已经显现，党组织、居委会、业委会和物业企业这四个具有不同属性的社区组织，开始按照自身固有逻辑运作，党组织的政治逻辑、居委会公权性质的自治逻辑、业委会私权性质的自治逻辑和物业服务企业的市场逻辑，个个不同，不可能彼此取代，但可以在尊重各自运行要求的前提下，相互配合。四个主要社区组织的内部关系和相互关系，构成基层社区公治和自治的基本架构。

随着政府购买服务的推广、慈善志愿活动的普及和公益性社会组织的发育，融合政府、企业与社会的公共资源配置平台正在形成，社区的地域边界正在被打破，社区的“社会化”将成为趋势，街道层面融政府、企业和社团的共治架构，社区层面融居民、业主和公益人士等多层次、多主体的自治架构，将相互匹配，形成有中国特色的城市社区治理的框架结构。

三 上海城市社区的功能定位及其存在的问题

社区的组织结构和运作方式取决于社区的功能定位，将社区定位于街道办事处还是居委会，反映了政府对社区主要职能的定位。

社区是城市生活的部分场合，社区管理是基层社会管理的部分内容，社区有其固有的职能和内在的运行方式。借助社区的平台来行使行政职