一 引言

在市场经济条件下，社会保障具有收入再分配和风险分散的功能，发挥着“减震器”和“安全网”的作用，有利于经济的稳定运行和社会的健康发展。社会保障是公共服务的重要组成部分，人人享有社会保障对于实现基本公共服务均等化和构建社会主义和谐社会具有重要意义。根据《北京市“十一五”时期就业和社会保障发展规划》，“十一五”时期，北京市社会保障的发展目标是：“完善与首都经济社会发展水平相适应，覆盖城乡居民，制度协调发展，资金来源多元化，管理服务社会化的多层次社会保障体系，使城乡居民人人享有社会保障。”本文对北京市社会保障的制度变迁历程进行了简单回顾，对其实施现状进行了考察，并就深化改革以促进北京市社会保障的发展和完善提出了意见和建议。

二 北京市社会保障的制度变迁

改革开放以来，随着市场经济体制的逐步确立和首都经济社会的快速发展，传统的社会保障制度已不能适应新形势的发展要求，包括养老保险、失业保险、医疗保险、最低生活保障等新型社会保障制度框架逐步形成，北京市社会保障体系不断完善。

（一）养老保险

在改革开放以前的较长时期内，与高就业、高福利、低工资的城镇就业体制相适应，北京市城镇养老保险采取了国家—单位保障体制，具有鲜明的现收现付制特征，具体包括了机关事业单位干部和国有企业及部分集体企业职工两类不同的养老保险体系。改革开放之后，除了自收自支事业单位之外，机关事业单位养老保险基本上沿用了传统的体制，而企业养老保险则经历了较大的变化。1984年10月召开的十二届三中全会发布了《中共中央关于经济体制改革的决定》，城市国有企业改革开始启动，“独立核算、自负盈亏”的新体制使得传统体制中企业之间养老负担不均的问题迅速暴露出来，同时对外开放、吸引外资的政策也使得建立外商投资企业职工养老保险的工作被提上了日程，改革企业职工养老保险制度已是势在必行。从1986年开始，北京市先后在国有企业、集体企业、外商投资企业职工中实行基本养老保险社会统筹改革。根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发［1991］33号），从1992年10月开始，北京市开始实行企业职工个人缴纳基本养老保险费制度，改变了基本养老保险完全由国家和企业负担的办法，实行国家、企业、职工个人三方共同负担。1996年3月，北京市政府颁布了《北京市企业城镇劳动者养老保险规定》，养老保险开始实行社会统筹与个人账户相结合的部分积累制。1999年，为适应市场经济的深入发展和就业形式的多样化，北京市将个体劳动者、自由职业人员和企业中的农民工也纳入了基本养老保险覆盖范围。根据2002年发布的《北京市自收自支事业单位基本养老保险制度改革暂行办法》，从2003年开始，自收自支事业单位职工被纳入基本养老保险覆盖范围。2007年，北京市政府又颁布了《北京市基本养老保险规定》，以改革养老金计发办法为核心，形成了多缴多得的参保缴费激励约束机制，城镇企业职工养老保险制度更加完善。

20世纪90年代初，北京市根据民政部制定的《县级农村养老保险基本方案》开展农村社会养老保险试点工作。1995年，农村社会养老保险制度在全市推开，但由于养老金实行完全积累，政府没有资金扶持，农村社会养老保险发展缓慢。2005年，北京市政府办公厅印发了《北京市农村社会养老保险制度建设指导意见》，规定农村社会养老保险由政府引导，农民自愿参加，以个人账户为主，建立待遇调整机制，采取积累式的养老保险制度，其中个人账户资金实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，但由于财政补贴有限，个人缴费标准依然较高，农民参保积极性依然不高。2007年12月，北京市政府印发了《北京市新型农村社会养老保险试行办法》，并于2008年1月1日开始实施。新型农村养老保险制度（简称“新农保”）加大了政府对农村社会养老保险的财政补贴力度，由市、区（县）两级财政为参保农民建立了280元的基础养老金，确立了个人账户与基础养老金相结合的制度模式，降低了个人缴费标准，并实行弹性缴费制度，最低缴费标准以上部分可以由参保人员根据承受能力自愿选择，同时建立了城乡养老保险的衔接机制。

2007年12月，北京市政府制定了《北京市城乡无社会保障老年居民养老