一 世界水坝建设现状

人类兴建和使用水库的历史非常悠久。早在公元前2750年，古埃及人就在阿斯旺的萨德·埃利修建了高12米、长115米的水坝。在中国安徽省寿县境内，有一处陂塘蓄水设施，用于灌溉农田，是史料记载最早的中国水利工程，有2500年的历史。但现代意义上的人工水库（man-made reservoir）则是指“通过大坝拦截淡水而形成的水体”^[1]。大坝主要是指用于发电、供水、灌溉、防洪、水产养殖等多种或总和功能的挡水建筑物，以及与其配合运用的泄洪、输水和过船建筑物等设施。根据国际大坝委员会（International Commission on Large Dams）的定义，坝体高度超过15米的水坝为大坝^[1]。与大坝相关的是水库，从水文学的角度而言，水库是一种介于河流和湖泊之间的半人工、半自然水体，它与自然湖泊有一定的相似性。为了区别于小型水塘，中国将水库界定为库容大于10万立方米，具有明显河流来水特征的蓄水水体^[2]。

以大坝为标志的现代人工水库是伴随着西方工业革命而出现的。经历了一个半世纪的发展，它已成为人类获取、利用和储存水资源的最常用手段。1998年，国际大坝委员会对80个会员国和60个非会员国的经正式注册的大坝进行了统计，共有25410座大坝，所有水库的总库容（包括在建的水库）估计为68150亿立方米，人均拥有1000立方米的水库水^[3]。据不完全统计，2004年全世界的年均自然可更新水资源（natural renewable water resources）约为544730亿立方米，水库总库容（total reservoir storage）则为63520亿立方米，已占到自然水资源的12%。一般而言，自然水资源越是稀缺的地区，人类对水库的依赖性就越大，水库是获取水资源的主要手段，如中东和北非地区的水库总库容占到其年均自然可更新水资源的60%（见表1）。

表1 世界水资源与水库库容

按照国际大坝委员会的界定，所谓大型水库（large reservoir）是指“坝高超过150米，或大坝体积超过1500万立方米，或水库的蓄水能力超过250亿立方米，或水电站总发电能力超过100亿千瓦的水库”^[4]。目前，全世界约有4万座大型水库，其主要用途是农业灌溉、防洪、水力发电、城市供水等。近年来，由于资源性、工程性和水质性引起的水资源短缺问题日益严重，同时，地下水过量抽取与河流水质的急剧下降导致越来越多的国家选择修建水库以获取稳定的供水水源。例如，在英国的2600多座水库中，有80%以上是用于拦河蓄水，这些水库主要用于提供居民生活用水和工业用水，也有部分用于发电和防洪^[5]。其中50%的水库属于水公司、水力发电公司和环境署等单位。目前，伦敦、纽约等国际大都市都采取流域合作的方式，在城市的上游地区建立供居民饮用的水库，有效地确保了城市的供水安全和饮用水水质。

二 英国水库的安全管理

“水库由大坝构成，大坝垮塌将不可避免地对水库产生新的安全风险”，所以，大坝安全是水库安全管理中的首要内容^[6]。2002年，世界银行对22个国家的水库和大坝安全法律框架进行了系统研究，编写了水坝安全法律框架比较研究报告。据该报告的统计资料显示，绝大部分国家对水库或大坝的安全制定了相应的条例或法令，并由政府有关部门负责，少数国家责成业主负责，只有几个小国还没有形成专门的法令^[7]。英国是较早兴建现代人工水库的发达国家，也是最早以出台专门法律的形式强制监管水库安全的国家，其对水库安全的法制化管理模式在发达国家中具有代表性。

英国的水库安全立法是逐步从私法领域向公法领域推进的。从19世纪下半叶起，英国一些水库相继发生溃坝事故而引起了政府和公众对水库安全的关注。1852年，英国的Bilberry水坝失事造成78人丧生。1853年的私法在批准该坝重建时，专门任命了一名工程师负责监理，要求他提供年度检查报告，同时，地方治安官在发现险情时可下令降低水位。这些规定虽仅适用于Bilberry坝，但在水库安全的法制化管理上已迈出了重要一步。1864年，Dale Dyke水坝失事导致283人死亡，酿成了英国历史上最严重的溃坝灾难。该坝失事后，英国议会开始坚持在私法中列入有关水库安全的责任条款。1930年，威尔士的Coedty水坝失事后，英国正式颁布了酝酿已久的《水库法》（Reservoirs Act，1930）。这是世界上第一部水库安全法。它适用于库容为2.5万立方米以上的所有水库，对水库的设计、施工、检查、改造或扩建以及终止使用等