2009年6月，温州市委、市政府正式颁发实施柳市、瓯北、塘下、鳌江、龙港五大强镇扩权文件。^[1]本文通过温州五大强镇现状调查，着重对温州五大强镇发展趋缓、现实困惑、试点进程进行分析和评估及展望，进而对温州五大强镇扩权进行理性思考。

一 近年来温州五大强镇发展趋缓

近年来，虽然温州柳市、瓯北、塘下、鳌江、龙港镇等一些经济强镇有所发展，但是，温州这五大强镇的镇政府在土地使用、环境保护、村镇规划、审批处罚等方面没有相对独立的权力，以致其许多发展中问题得不到及时解决，导致公共基础设施及其他建设严重滞后，制约了镇域经济社会持续发展。从2003～2005年浙江省百强乡镇评选情况来看，温州市有12个乡镇入选，杭州市有29个、绍兴市有19个、宁波市有16个乡镇入选。虽然，温州市乡镇入选总数名列全省第4位，但是，入选总数呈逐年下降趋势。^[2]在2008年全国千强镇排名中，柳市镇已经从2006年第14名滑落到第21名，^[3]而瓯北、塘下、鳌江、龙港镇也呈现发展态势趋缓。

1.柳市镇强镇地位在逐渐削弱，工业产值增长难以持续

从柳市镇土地面积来看，柳市镇域面积为49.88平方公里，每万人均面积只有1.7平方公里，是温州五大强镇土地面积中最少的一个强镇。随着近几年的土地供应收紧，现有厂房都已经通过提高容积率来扩大生产，其产值已经达到极限。在近几年快速发展的成长型、高科型企业，由于发展阶段恰逢土地宏观调控，难以落实厂房扩大生产。目前，柳市镇耕地2万多亩，其中建设用地不足1000亩，并零散分布在各村。由于土地资源、发展空间的限制，近五年来，出现了柳市镇企业外迁现象，而且这种现象有加速迹象。2009年1～7月，柳市镇工业总产值为178.48亿元，^[4]镇域内常住人口达29万人，其经济和人口规模已超过一般县的规模。但是，城镇规模过小、基础设施建设滞后、社会事业发展缓慢、城镇管理力量不足等，导致经济发展后劲不足，工业发展造成了对自然环境的严重破坏，水、空气、土壤污染已极其严重，环境承载能力已经达到极限，社会稳定压力过重，经济社会发展态势相对缓慢。

2.龙港镇投资环境欠佳，社会经济总体发展水平趋缓

1996年龙港镇按照国家11个部委城镇综合改革试点和温州市委、市政府关于城市化试点镇的有关要求，曾先后在城镇管理体制、财政、户籍、投资管理体制及城镇建设与管理等十个方面进行了一系列综合配套改革，取得了一定的成效。但近几年来，苍南县有关职能部门几乎全面收回了曾经下放给龙港镇的部分县级管理权限，综合改革又回到了“起点”。^[5]行政区划限制导致产业布局难以拓展，制约了产业的培育和升级，财政管理体制不合理导致财政运行困难，束缚了城市建设和发展，镇级城镇管理部门没有执法权导致城市管理滞后，而且机构设置、人员编制核定难以适应现有发展规模等。^[6]全镇新增规模企业少，治安形势不容乐观，公共安全隐患仍较突出。^[7]

3.瓯北镇工业经济面临诸多困难，社会事业发展明显滞后经济发展

2007年以来，瓯北镇围绕进一步理顺县与镇的管理职能和权限，解决瓯北镇城市化管理要求与镇级政府管理权限严重不匹配的问题，率先在城市执法领域进行探索，创新综合执法新模式。对城管、环卫、园林三个部门进行合并，管理权限下放到镇，建立了瓯北镇镇属城市管理综合执法大队。^[8]2009年1～6月，瓯北镇全镇实现工业总产值121.8亿，同比负增长0.6%；规模以上企业工业总产值95.3亿，同比负增长1.4%。目前，解决“三农”问题任务艰巨，特别是农民增收难度加大；社会治安形势较为严峻，安全生产任务繁重，群众信访问题增多，稳定形势依然严峻；城市化社会管理和公共服务有待于进一步加强。^[9]

4.塘下镇行政职能不完善，社会经济发展受到了很大的制约

塘下镇在试行大部门制上已经迈出了有益的尝试和探索。成立镇联合执法指挥中心和镇综治中心，充分发挥基层组织排查化解矛盾的主力作用。然而，塘下镇现有的体制与城市化发展极不适应，主要表现在财政管理体制不合理导致财政运行困难，束缚了城市建设和发展；土地等资源的局限制约了产业的培育和升级；现有的行政审批体制导致效率低下；镇级管理部门没有执法权导致城镇管理难度大；镇政府统筹镇级部门的职能缺少导致行政执行不力，难以形成合力。