改革开放前，我国城镇国有土地实行的是单一的行政划拨制度，国家将土地无偿、无限期提供给用地者，土地使用权不能在土地使用者之间流转。改革开放和我国经济的快速发展，极大地解放和发展了生产力。各行各业对土地的利用和配置方式提出新的要求。改革旧的城镇土地使用制度，使土地这一重要的生产要素作为特殊的商品进入市场，就成为历史的必然。河南省的城镇土地使用制度改革，也顺应了经济体制改革和对外开放的需要，逐步建立了主要靠市场配置土地，及土地有偿、有期限、有流动的城镇国有土地使用新体制，城镇土地市场运行的基本制度初步确立，多层次的土地市场体系基本形成，促进了城镇国有土地的合理集约利用和保护，有力地促进了河南城市化进程。

一 城市土地使用制度改革情况的简要回顾

无偿、无限期、无流动的城镇土地使用制度，完全排斥地租规律、市场机制对土地利用的调节作用，致使土地在经济发展中不能更好地发挥作用。特别是由于人们都想占好地、多占地，这种土地使用就导致土地大量浪费，城市基础设施建设投资不能通过其带来的土地增值得到回收，政府被戏称为“捧着金饭碗讨饭吃”，导致城市基础设施和城市面貌长期落后。1979年以后，我国开始在各个领域进行改革，城市土地使用制度的改革也被提到了议事日程。改革最初是采取收取场地使用费或土地使用费的做法，改变土地长期无偿使用的局面；进一步是建立土地市场，将土地使用权与土地所有权分离，实行土地使用权有偿出让和转让制度。城市土地使用制度的改革进程主要如下。

第一，收取场地使用费或土地使用费。对土地实行有偿使用开始于向中外合营企业收取场地使用费。1981年11月，广东省五届人大常委会通过《深圳经济特区土地管理暂行规定》，自1982年1月1日起，深圳经济特区按照土地不同等级向土地使用者收取不同标准的土地使用费。从1984年起，抚顺、广州等一些城市也先后推行。1988年9月，国务院发布《城镇土地使用税暂行条例》，规定自1988年11月1日起，向城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人征收土地使用税，各地制定的土地使用费办法同时停止执行。但是，《城镇土地使用税暂行条例》不影响各地依法制定的对外商投资企业和外国企业在华机构用地计收土地使用费办法的执行。

第二，开展土地使用权有偿出让和转让试点。深圳率先突破法律“禁区”，开始了土地使用权的有偿转让，拉开了国有土地使用制度根本改革的序幕，标志着城市土地使用制度改革从理论探索到实践探索阶段的飞跃。1987年深圳市政府分别以不同的方式对城市土地进行了拍卖。紧接着，福州、海口、广州、厦门、上海等城市也开展了有偿出让土地的试点。这些改革的特点是，冲破了土地使用制度供给单纯用行政划拨手段的束缚，引进市场机制。用地者通过竞争并支付实足的地价款后才能获得土地使用权。由这种方式获得的土地使用权，也可以进行转让，为建立土地市场打下了基础。

第三，制定地方性的土地使用权有偿出让和转让法规。为了使土地使用权有偿出让和转让活动有法可依，1987年11月，上海市人民政府率先发布了《上海市土地使用权有偿转让办法》。同年12月，含有土地使用权有偿出让和转让规定的《深圳经济特区土地管理条例》获广东省人大常委会通过。1988年，海口、厦门、广州、天津等地相继发布了土地使用权有偿出让和转让的有关办法或规定。河南省1994年出台《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》，规范土地使用权的出让和转让活动。

第四，修改宪法和土地管理法。1988年4月，七届全国人大第一次会议通过了宪法修正案，规定任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让。同年12月，《土地管理法》也作了相应修改，并规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。这为土地使用制度改革的全面推进和深入发展提供了法律保障。

第五，制定全国性的土地使用权有偿出让和转让法规。1990年5月，国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止以及划拨土地使用权等问题作了明确规定。同时还发布了《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，允许外商从事土地