作为重大民生问题，党中央和各级政府向来对人民群众的身体健康问题十分关心和重视。新中国成立不久，就建立了与当时计划经济体制相适应的城镇医疗保障制度。这一制度主要包括两部分：公费医疗和劳保医疗。改革开放以后，随着计划经济向市场经济的转变，在公费、劳保医疗制度所依赖的经济基础不复存在的情况下，向社会医疗保险单轨制转变成为历史的必然。目前，适应当今社会经济快速发展、社会形势复杂多变的需要，加快对现有医疗体制的改革与创新已经成为社会各界热议的重要话题，也成了各级政府案头的重大议题。

一 公费医疗与劳保医疗制度的建立

为了适应新中国成立初期的特定社会情况，有效解决广大职工的医疗问题，中央政府及时建立了公费、劳保两大医疗制度。虽然公费医疗与劳保医疗制度大致相同，但在经费来源、涵盖内容等方面又有所差异。

（一）公费医疗制度的建立

公费医疗是对国家机关、事业单位工作人员实行的免费治疗和预防疾病的一种福利制度。公费的待遇，除挂号费、营养滋补药品以及整容和矫形等少数项目由个人自付费用外，其他医药费全部或大部分由公费医疗经费开支。公费医疗的经费来源：财政全供单位主要来源于各级财政拨款；差供单位主要从提取的医疗基金中开支。公费医疗制度是在国家工作人员实行“供给制”的条件下制定的，采取这种保障方式是符合当时特定历史条件的。后来随着享受公费医疗待遇的对象范围不断扩大，待遇标准不断升高，公费医疗费用的支出也不断上升，政府财政负担压力大增。1957年，周恩来总理在中共八届三中全会的报告中提出“劳保医疗和公费医疗实行少量收费，取消一切陋规，节约经费开支”。这是在新的历史条件下首次指出公费医疗弊端，需要加以改革。

（二）劳保医疗制度的建立

国营企业职工的劳保医疗制度，是根据政务院1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》及此后劳动部颁布的《劳动保险条例实施细则修正草案》等相关法规建立发展起来的。劳保医疗制度的适用范围，主要是全民所有制工矿企业和部门的职工及其直系供养亲属。其经费来源主要靠企业自筹，是一种由企业自筹、自管、自支的“企业保险”模式。职工因病或非因公负伤在企业所办医院或指定医院治疗时，几乎是免费的。其供养直系亲属亦可享受半费医疗待遇。

至20世纪70年代末，公费、劳保医疗制度覆盖了全国75%以上的城镇职工及离、退休人员，医疗开支的专项经费占当时职工工资总额的6%以上。城市基层医疗服务机构隶属于城市企、事业单位，主要是卫生所、诊所、医务室等。其组织管理责任主要由其所隶属的城市企、事业单位承担。机构的设立及投入主要依靠其所属机构或经济集体，因此，在所有制结构上，均按照其所属机构或组织的性质分别属于国有或集体所有。城市相关机构医务人员按照国家政策标准从所在单位领取工资。虽然基层医疗服务机构在具体管理方面更多依靠所属机构，但也要同时接受政府部门的监督管理，执行政府统一规定的服务标准和服务价格，必要时承担政府统一规定的任务。

二 公费、劳保医疗的历史作用及存在的主要问题

公费、劳保医疗制度对我国社会主义事业的建设和发展发挥了积极作用。一方面，它彻底改变了旧中国缺医少药的历史，较好地保障了职工的基本医疗，提高了职工的健康水平。我国的人均期望寿命从1949年的34岁提高到了1996年的70.8岁，人口死亡率从1949年的20‰下降到1995年的6.57‰。另一方面，公费、劳保医疗制度的实施，极大地调动了职工的生产积极性，促进了经济建设，维护了社会稳定。

但是，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和国有企业改革的不断深化，这种传统的医疗保障制度越来越难以保障广大职工的基本医疗，问题日益突出。

（一）国家和单位包揽过多

在这种体制下，由于职工医疗费用几乎全部由国家和单位包揽，缺乏合理的医疗费用分担机制、筹措机制和稳定的资金来源，因此，医疗资源受财政状况或企业经营状况影响较大。在财政或企业状况好的时候，职工医疗费用缺乏控制机制；财政或企业困难的时候，职工必须的医疗费用又缺乏保证。而且由于新老企业之间、不同行业之间缺乏统筹共济和风险分担的机制，造成职工医疗待遇贫富不均。特别是一些困难企业，职工的医疗费长期