房地产作为我国经济发展的支柱产业，它是经济发展的主动力，它的兴旺与否关系到国计民生。在2007年政府工作报告中，温总理多次提到要保障中低收入者住房问题，至此房地产业已经历了一系列调整。从2005年起，中央政府为了整顿房地产秩序，抑制房价，采取了一系列货币政策、土地政策、税收政策和行政手段，并敦促地方实施房地产新政，希望过热的房地产市场回归理性，但不少地方的土地政策、银行信贷政策、二手房交易的税费政策并没贯彻调控要求，随后的两年里，房价越冲越高。这些措施在进入2008年后，才伴随国内外经济环境的变化渐次生效。2008年上半年，各地房价环比出现下降，说明政府的宏观调控效果得以显现，购房需求受到房地产调控政策的抑制，房地产泡沫受到了挤压，房价正在失去上涨的动力，开始回归理性。

近年来，我国土地市场在经济快速增长变动过程中不断加快发展，土地改革进一步深化，土地供应机制完成了从无偿划拨到有偿使用、从行政干预到市场调节的过渡。土地出让招标、拍卖、挂牌制度的引入更是发挥市场机制调节作用的有效途径，它大大增加了土地资源配置中的竞争性和流动性，提高了土地资源配置和利用的效率。但随着城市土地出让的“招、拍、挂”制度研究的进一步深入，其存在的问题在实践中不断地暴露，这在业内引起了广泛关注和争议。笔者认为应提出一种新思路：创新土地出让模式，因地制宜地针对具体问题具体分析。

一 我国土地出让模式运行概况

我国土地市场改革取得了巨大成就，尤其在“八三一”大限之后，我国土地“招、拍、挂”的市场环境得到改善，国有土地“招、拍、挂”的市场交易规则普遍建立，招标、拍卖、挂牌也成为我国国有土地供应的主要渠道。这种充分引入市场机制的出让制度对增加土地交易透明度、完善土地供应结构、促进土地市场合理发展的贡献是毋庸置疑的。但是，市场机制就意味着竞争，尤其是挂牌、拍卖的现场竞价，导致土地成交价格与土地真实价值背离，并有可能产生土地泡沫。相对而言，土地招标是比较理性的方式，但是这种在美国占主导地位的土地出让方式在我国似乎有些水土不服。目前，招标出让面积不足一成。2007年武汉市土地一级市场共完成出让61宗，其中仅有1宗采用招标形式，其他土地全部为挂牌和拍卖。由此可见，我国现行的土地“招、拍、挂”的出让制度着实存在一些问题，必须对其进行必要的调整，以促进我国土地市场的理性发展。

二 当前土地出让模式出现的问题及其原因

目前协议、招标、拍卖、挂牌已逐步成为我国国有土地使用权出让的主要方式，土地市场化步伐正在加快。但随着研究和实践的进一步开展，土地出让模式引起的一系列问题也逐步暴露出来，这些不足之处主要体现在协议、招标、拍卖、挂牌四种国有土地使用权出让方式各有利弊，存在诸多问题，亟待完善。

（一）土地使用权协议出让

协议出让土地使用权简便易行，但不能引入竞争机制，协议出让项目由于非公开交易，地价与公开的土地市场脱节，不利于土地使用者公平竞争。在实践中，各地方政府过多地采用了协议方式，导致土地使用权出让金普遍偏低，损害了国家的利益。这种出让方式更深层的危害性在于——土地作为稀缺资源，其应有的价值得不到体现。同时，协议出让也为权力与利益的交换提供了空间。就地方政府而言，协议出让最能体现行政权力，甚至可以说最能体现行政官员的意志。由于其既无固定程序，过程也不公开，因此较其他出让方式而言，负责协议出让的行政官员在执行公务的过程中往往最大限度地利用手中的权力，以牺牲国家和社会的利益来换取获得个人利益的机会；就土地使用者而言，不用通过竞争方式而取得土地使用权往往可以支付较低的地价，取得更满意的出让条件，因而也乐于积极采取行动使负责协议出让的官员尽快与其达成协议。然而，这并非是一个正和博弈。因此，法律对协议出让进行了越来越严格的限制，使其一般只适用于福利性事业用地、非营利性用地的国有土地使用权出让。

这种协议出让价格与市场价格之间的差距就产生了经济学上所谓的“租金”，有了“租金”才使得“寻租”成为可能。这种租金的存在为追求利润最大化的用地企业提供了寻租的条件和动机。用地企业为追求最大利润，