“城中村”是中国城市化过程中，城乡二元体制下，原村庄被周边城市化地区包围而形成的一种特殊地域。由于城中村现象隐含着一系列深刻的社会、经济及城市建设和管理体制等方面存在的一系列问题，对城中村问题的讨论成为1990年代中后期以来各界的热点话题，改造城中村也普遍成为快速城市化地区城市政府着力推进的主要工作之一。如何与社区转型相结合，协调各主要群体的利益关系，激发各参与改造主体的积极性，促进城中村改造的有序开展是近期城市更新工作的重要任务之一。

一 广州城中村改造的背景

改革开放以后，广州市城市化进程加速，城市空间迅速拓展，农村土地的价值迅速提升。村民看到了土地的巨大价值，纷纷洗脚上田，从事各种各样的非农活动，并迅速积累了财富，为日后的开发建设提供了资金保障。而此时的城市政府采取放权让利的政策，放宽了对村民开发土地的限制。在《中华人民共和国土地管理法》保障农村村民拥有宅基地建设住房的同时，在巨大的非农建设经济利益前提下，政府征用村民土地日益困难，1993年2月广州市政府出台了“征地留用”政策，即政府征用村民农业用地的同时保留了一部分土地用于农村发展第二、第三产业，进一步激发了村民和村集体的“种房”行为^[1]，一栋栋见缝插针的建筑拔地而起，很大程度上直接促成了之后被称为“城市毒瘤”的“城中村”的形成。由于城中村现象迅速蔓延，其存在所带来的一系列愈演愈烈的阻碍城市发展的社会、经济和环境问题，使得进入新世纪以来改造城中村的呼声日益高涨。

寻求合法的改造途径成为首先需要解决的问题。由于《中华人民共和国土地管理法（1998）》第八条规定“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”，且按照规定，国家可以征用农用地，却难以征用宅基地和集体非农建设用地，地方政府改造属于农民集体所有的城中村面临法律依据不足的难题。为解决相关难题，城中村改造在不断探索中推进。

1.以“改制”为前提

2000年9月6日在广州市委礼堂召开的广州市村镇建设会议中讨论了《广州市“城中村”整治建设计划方案》（征求意见稿）并提出把农民“变身”为城市居民，把集体土地转为国有土地等方式解决城中村问题。^[2]随后，2002年5月广州市政府出台了《中共广州市委办公厅广州市人民政府办公厅关于“城中村”改制工作的若干意见》^[3]，对城中村实施“转制”，规定“改制的城中村，应将村民农业户口全部变更为居民户口……关于农村集体土地的处置。实施改制的城中村，在农民成建制转为城市居民后，村行政管辖范围内的剩余集体土地，按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二章第二条第（五）款^[4]的规定，一次性转为国有土地，其合法土地使用权人和用地功能性质不改变……”等。同时配套一系列关于撤销城中村村委会，建立居委会，农村集体经济组织转制为股份制企业（公司）等相关政策。

改制工作试图将前文所述的法律赋予“集多重身份于一身”的村民委员会的职能进行分解，以居委会代替村委会行使自治权，成立股份公司行使经济职能，并通过村民身份的转变，改变土地所有权归属，希望依此为城中村改造扫除制度上的障碍。

2.以成立领导小组为工作机制

2002年，经市政府常务会议研究同意，成立广州市城中村改造领导小组，该小组由主管城市建设的副市长（李卓彬）任组长，领导小组在广州市建委设办公室，对改造工作履行指导、协调、督促、检查的职能，成员包括各区及市相关部门，如：国土房管局、市规划局、市建委、市市政园林局、市水务局、市市容环卫局、市公安局、市地税局、市民政局、市劳动保障局、市农业局等部门的领导。明确领导小组将对城中村改造的重大问题进行决策，制定有关的政策规定，审批“城中村”改造方案等，并确定整治改造工作由各区政府组织具体实施。白云、海珠、天河、芳村、黄埔区政府均相应设立区一级的改造领导小组，具体负责本区“城中村”试点村改造的领导、管理工作和规划方案、实施方案的编制工作。^[5]

由多部门相关领导组成的领导小组，为解决城中村改造过程中相关行政审批问题提供了便捷。然而，作为“非