一 问题提出

广州于2008年全面推进区街（镇）城市管理综合执法工作的城管体制改革，将城管支队与城管办合并，更名为广州市城市管理综合执法局。此次变革引起了各界的广泛关注。人们针对城管局成立本身、城管纳入公务员体系、编外人员的处置及管理以及城管与小贩关系是否调和等方面进行了多角度的分析和讨论。变革本身意味着，决策者认为当前城管身份及内部体制的不协调造成了城管的困局。本文关注的是广州城市管理体系的调整，能否改变其原先的多元委托代理体制？其次，城管的治理及其社会形象的困局是何以形成。

让我们先看看人们对于城管局成立的争议之处。

1.城管局成立的合法性问题

有人指出，把多头管理变统一管理本是好事，但同时，“集中行使12个部门207项城市管理方面的执法权”，“打人”等暴力执法是否会变本加厉。新身份的城管队员在权力、义务、法定职责以及履职范围等关键问题上是否明确。城管局是否具备把过去12个部门的事都一把揽过来进行综合管理的能力。^[1]“还有人指出，目前专门针对城管执法的法律还没有诞生，城管执法主体混乱。”“城管队”即使升为“城管局”，执法程序随意和暴力执法现象也不可能彻底得到解决。而这种改革是否改变了过往城管体系中多元委托代理的格局，仍将有待事实验证。

2.将城管纳入公务员编制

人们认为将城管一刀切纳入编制有违“逢进必考”。而且，纳税人公民权利意识的提高也期待这种改革能以听证会等形式，听取各方意见，征得同意，取得合法性。另外，群众还担心这种身份的转变，是否会带来城管执法队伍的转变，并取得城管工作由“执法”变为“服务”的质变。^[2]

3.如何处理编外的协管员

如今，城管人员成为正式公务员，由于编制的限制，今后增加城管员必然比以前更加困难。那么面对日益繁重的城市管理任务，协管员是否会出现日益增长的趋势，在这样的情况下又如何保证这些协管员的素质。^[3]编制内与编制外的相互之间委托代理关系能否理顺？协管又会不会成为脏活、累活的“替罪羊”。

4.小贩与城管关系

很多人认为，重塑城管形象关键是改变城管思路。如果一味地认为小商小贩进城是破坏城市环境，小贩在有人气的闹市区摆摊影响市容，那么无论如何改革，决突乃至发展到暴力冲突就永远不可避免。^[4]中国政法大学教授蔡定剑认为，城管与城市个体商贩的关系是政府管理与个人生存、自由权利之间的矛盾关系。公民基本生存权利要优先于市容管理权。为了保障公民基本权利的实现，也为了维护公共秩序的目的，政府应当进行管理。但前提和核心价值是——管理的目的是为了实现公民的权利，而不是没有法律根据地限制和取消。因此蔡定剑认为，城管没有权力取缔小摊小贩，城管只有权力让小摊小贩更加有秩序。^[5]

在广州“城管版”公务员备受质疑并不是孤立现象。在国内，不同区域或城市的管理思路、相关举措，不仅存在很大的差异，有的甚至截然相反。在这种属地割据的语境中，实际上不管城管如何变革，体现的都是地方政府的价值判断与行政意志，不同的只是具体处置手段。由此，折射出的是权力对民生的漠视，以及对法律的公开亵渎。此次变革的一些讨论既反映社会公众对于“城管版”公务员的总体认知和态度，也反映出政府作出这项变革的动力和决心。与此同时，对于那些急欲效仿或复制广州经验的其他地方政府来说，还需要深刻反省，勇于实践，借以打破当前中国的城市管理中，城管体制的不顺、执法观念的落后等问题。这也是重塑城管社会形象，推进中国城市化进程的关键问题。

因此，本文试图通过广州城市管理综合执法情况的调研，探讨多元委托关系中城管所面临的困局是如何产生的，又是如何进一步影响城管工作的。本文的研究方法采用文本分析法，文本资料来源包括访谈资料以及文献资料。其中访谈资料主要来自对城管从业人员以及广州市民进行的深度访谈。^[6]文献资料来源主要包括报纸、网络、杂志等。

二 多元委托代理关系中的“替罪羊”

（一）多元委托代理视野下的中国城管体系

在委托代理理论的视角下，社会公众作为权力的本源，是最初始的委托人。我国宪法第二条明确规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，