新中国彩票业是实行改革开放的产物，彩票已经成为当今中国社会生活的一个组成部分。深圳市福利彩票自1987年12月27日首发以来^[1]，20年间共发行福利彩票62.1亿元，筹集公益金9.3亿元，其中，定向用于扶老、助残、救孤、济困的社会福利事业7.9亿元，上缴财政支持其他公益事业8.8亿元，资助社会福利设施项目已达486个，在福利彩票销售系统内安排就业人员达1429人。福利彩票公益金（以下简称“福彩公益金”）从1987年的15万元增加到2007年的122616万元，成为推动社会福利事业发展的资金支柱，成为推进社会福利和社会公益事业发展的重要力量，对提高全社会福利水平、扶助社会弱势群体发挥着越来越重要的作用。

一 深圳市福利彩票公益金管理机制的成功经验

按照机制适应职能的总体思路，选择运行过程这个角度，把管理机制划分为筹集机制、决策机制、执行机制和反馈机制。遵循管理机制变迁的历史联系，以问题为导向，将中国福彩公益金管理机制的历史脉络梳理如下。

（一）筹集机制：提取比例逐渐与国际接轨，财政集中度从零到完全集中

福利彩票公益金的筹集包括两个过程：一是公益金的提取，二是公益金的集中。

1.关于公益金的提取

1989年2月，中国社会福利有奖募捐委员会（以下简称“中募委”）制定《发行社会福利有奖募捐券试行办法》，将公益金提取比例确定为50%；1988年民政部将即开型福利彩票的公益金提取比例下调为45%；1989年又下调为40%；1990年中募委将面值为1元和2元的奖券公益金提取比例调整到30%；1994年12月民政部规定^[2]，公益金比例不低于30%；1998年民政部规定^[3]，公益金提取比例不低于30%；2001年11月国务院下发《关于进一步规范彩票管理的通知》（国发〔2001〕35号），规定公益金提取比例不低于35%。从国际经验看，大多数国家和地区提取公益金的比例范围在30%～45%之间，尤其以30%～38%更为普遍（本文后面详述）。可见，中国福彩公益金提取比例从最初的50%逐步降到30%，最终确定为35%，基本上符合国际通行标准。

2.关于公益金的集中

这是指公益金提取后由哪些部门掌握。深圳市福彩公益金的管理历程，大致遵循分散管理→人行监管→财政监管的历史逻辑。这里引用“彩票公益金财政集中度”的概念，测量财政部门在彩票公益金分配过程中所处的位置。公式表示如下：

彩票公益金财政集中度（a）＝公益金纳入财政预算管理的数额部分/全部彩票公益金数额（0≤a≤1）

为什么要选择财政部门，选择财政集中度这个指标？这和中国彩票的历史背景、彩票管理体制以及中国政府对彩票的认识有关。在中国福利彩票发行的前两个阶段，财政部门是不直接参与公益金分配的。1991年，国务院赋予中国人民银行彩票管理职能^[4]。1994年5月31日中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于彩票市场管理禁止擅自批准发行彩票的通知》（中办发电〔1994〕21号），明确中国人民银行是国务院主管彩票的机关，统一管理全国彩票工作和市场。经过六年的管理实践，中国人民银行认识到彩票不是金融工具，而是再分配工具，于1999年5月向国务院递交了《关于改革彩票管理体制的请示》，之后国务院同意彩票主管职能从中国人民银行移交给财政部，2000年初深圳市人民银行向深圳市财政局移交完成。在人民银行管理期间，因其职能所限，对于财务管理、公益金管理、弃奖收入等缺乏有效监督。

综上所述，深圳市福利彩票公益金财政集中度的变化如表1。

表1 深圳市福利彩票公益金财政集中度一览表

（二）评审机制：从无到有，从部门评审到去部门化

深圳市评委会于1994年设立，其架构与中央不尽一致，具有去部门化的制度创新深意。其一，架构权威，组建了同级政府分管民政的领导担任主任的评委会；其二，分权式设计，设置副主任若干名，分别由政府分管副秘书长、民政局局长、财政局分管副局长担任，成员由民政局、财政局、发展和改革局、审计局和市残联等部门组成。财政、审计、发展和改革部门的参与也提升了评审的专业性。

（三）使用机制：实行项目管理，朝着定向公共资金转型

深圳市福彩公益金实行先筹集，隔年使用的办法，但是没有立法规定。福彩公益金的使用，主要采取无偿资助的方式。主要有两种：一种是无偿捐赠^[5]，另一种是贷款贴息^[6]。民政部门为了确保无偿使用公益金的科学性、安全性和效