居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种养老服务形式。居家养老是深圳市养老服务的主要方式，2007年居家养老人数是机构养老人数的28倍，二者的比例为28∶1。截至2007年12月，全市有17500位老人享受社区居家养老服务，占户籍老人数的17%，人均月资助额270元，基本囊括了全市最困难的户籍老人。

一 深圳市养老服务的基本态势

从2005～2007年民政部门老龄人口统计数据看，深圳市户籍人口结构属于年轻型，老龄比例在下降（见表1）。

表1 深圳市户籍人口老龄化现状

截至2007年12月，深圳市60岁以上的户籍老人达9.08万人，占户籍总人口212.37万人的4.28%；65岁以上的户籍老人达7.15万人，占户籍总人口的3.37%，均未超过10%和7%。据2006年抽样调查，全市常住人口的平均年龄为25.6岁，可以说深圳是座年轻的城市。

虽然富而未老，但是深圳市决策层并未因此掉以轻心，认识到在未老的表象下，蕴含着几股“老龄冲击波”：户籍“丁克家庭”和空巢家庭各占10%，“候鸟型老人”约6万人以上，特别是移民成批涌入带来成批老化所形成的峰值效应。20世纪80年代以来，年轻的外来人口成批涌入深圳创业，必然在未来15～30年内的某几个时点形成峰值，导致养老需求在该时点剧烈膨胀。峰值效应决定了机构养老和小型家庭养老院的局限性，床位开发的提前量不易把握，过多形成浪费，过少形成短缺。目前深圳市机构养老单位有27家（民办2家），养老床位已不能满足老年人口的养老需求。深圳在积极鼓励社会力量兴办养老机构的同时，把重点工作放在发展居家养老服务上。居家养老使用家庭床位，无需专门开发床位，又汲取了传统家庭自然养老的优点，是适应现状、满足未来需求的最优选择。

二 深圳市居家养老服务的现状特点

早在2005年10月深圳市率先启动了居家养老服务试点工作。在总结试点工作经验的基础上，于2006年10月在全市全面推开。深圳市、区两级和街道高度重视居家养老工作，积极推进，并成立专门领导小组。深圳市民政局在充分调研的基础上，先后出台了《关于印发深圳市社区居家养老服务实施方案（试行）的通知》（深民〔2006〕182号，已废止）、《关于印发〈深圳市社区居家养老民办非企业单位登记审查与管理的指导意见〉的通知》（深民办〔2006〕58号）和《关于印发深圳市社区居家养老服务实施方案的通知》（深民〔2007〕76号）。并在全市“十一五”民政规划中，明确“进一步完善‘居家养老’计划”。各区民政局制定了具体推进措施，做好本辖区居家养老服务综合协调和监管工作；各街道办和社区工作站相关部门和人员积极做好具体组织、审核把关、协调、管理、服务等工作，把该项工作落实到位。

2005年以来，深圳市以居家养老为主线，开展社会化养老服务，形成了政府主导、社会化经营、集约化运行的良好发展态势。基本政策框架是：按照“政府让位、民间组织主位、企业组织补位”的指导思想，先试点后推开，探索了社会化为特色的居家养老服务，逐步建立健全“组织在政府、支撑在社会、工作在基层、落实在社区”的工作机制。突出表现为按照集约化的思路，注重发挥市场机制的作用，广泛动员社会力量，充分整合社会资源，持续改善服务品质，让老年人有选择服务机构的自由，也使政府在购买服务的招标中有较大空间，政府仍然发挥主导作用，扶持弱势老人，既降低了服务成本，又倡导了社会正义，初步达到了“管、办、监”三分离的效果。2005年10月以来，深圳市居家养老服务人数实现了持续增长，2007年比2006年增长了46%，初步形成了国有资本与民间资本互动、政府部门与社会组织互补、政府调控机制与社会协调机制互联的社会化服务基本格局。主要呈现以下八个特点。

（一）“以钱养事”，不养人

政府作为“提供者”，不再兴办专门机构从事居家养老服务，从而让渡了“生产者”的职能，变资助生产者为直接补贴消费者，实现“管办分离”。2005年的试点工作中，深圳市沿袭传统的办法，采取新建服务机构和新招服务人员的做法，安排300万元在十个社区开展社区居家养老服务试点工作，结果2/3经费用于养机构、养人（含场地租金、值班人员工资、水电等开支），只有1/3经费用于聘请服务人员上门为老人服务。2006年全面推开时