确保资源、能源与资源利用、环境污染最小化是国家竞争力的源泉，尤其是发达国家已把绿色产业、绿色技术当做新的国家发展动力。他们将国力集中在各种绿色竞争中，陆续出台了一系列相关政策^[1]。

韩国作为世界第10大能源消费国，若承担温室气体减排义务，其经济与社会将承受难以想象的负担与冲击。为此，韩国政府确立了低碳绿色增长战略，并调整制度基础，实施相关政策。2009年UNEP（联合国环境规划署）发表了介绍及评价韩国绿色增长政策的报告书（Policy Brief）^[2]。报告书称，韩国是首个将绿色增长作为核心发展模式的国家。UNEP正面评价了韩国在绿色基础建设领域的投资规模与其执行上的迅速程度，并高度评价了他们为绿色增长制定的规章制度等系统性改善所带来的成果^[3]。

国土是国家发展的空间框架，也是低碳绿色增长的首位对象与最终结果。绿色增长通过低碳政策、新能源等绿色技术开发、新增长动力的出台，对空间构造、交通体系、土地利用等方面产生直接或间接影响^[4]。2011年1月27日新发布的韩国《第四次国土综合计划修订案（2011～2020）》（以下简称《修订案》），是韩国低碳绿色增长政策反映在国土方面的试金石，同时，也是明确其意志的代表性国土开发战略^[5]。

一 韩国的低碳绿色增长

韩国国土狭小，人口稠密，自然资源匮乏，是“不生产一滴石油”的国家，是世界第七大石油消费国、第四大石油进口国，人均石油消费居第5位。据IEA（2007）报告，韩国二氧化碳的排放量位居世界第9位，1990年以后，以制造业为中心的经济增长导致温室气体排放量猛增，二氧化碳排放量增加率为世界第1位^[6]。

为应对气候变化危机和能源、资源危机，韩国政府在2008年推出“低碳绿色成长”战略，它被李明博政府称之为“韩国绿色增长国家战略”，主要设定了两个国家战略目标：一是远期绿色发展目标，即建立“绿色强国”。到2020年，韩国立志成为世界第七大“绿色强国”，到2050年成为世界第五大“绿色强国”。二是近期绿色发展目标，即用2009～2013年的5年时间，不断加大政府投入，实现环境和经济良性循环，通过有效减少温室气体排放、创造新就业岗位，建立国家经济发展新模式。在这里还提出“三大推进战略”：一是通过有效减少温室气体排放、降低对石油的依赖度，积极应对气候变化，实现能源自立；二是通过开发绿色技术、培育绿色产业、升级产业结构等创造新增长动力；三是通过发展绿色国土和绿色交通，改变生活模式，提高生活质量，提升韩国的国际地位。绿色技术将推动低碳绿色增长，成为环保和经济增长良性循环的核心。为向低碳绿色增长提供制度基础，2010年1月，韩国制定了《低碳绿色增长基本法》（以下简称《国土基本法》），在此基础上，韩国修订、发布了国土综合计划。

韩国绿色增长政策是为实现低碳化（低碳社会）的目标，建设都市、交通、生态环境等可持续发展的基础设施，形成可维持设施的绿色产业和技术市场。这种社会，需要将经济体制转换为绿色经济，从而转变生活模式，在全国范围内产生影响，带动全民参与，整个过程需要政府运用适当的政策和制度对应，而所有过程的始与终，即为“国土开发战略”。其对象不只是“土地”，它与地上的人力、资源、社会公共设施等均有关系。韩国国土综合开发计划是依据《国土基本法》的国土利用、开发方面的权威性规划，除军事计划外，优于其他相关计划^[7]，最能综合体现韩国国土战略。

二 韩国国土开发战略的变迁

自从1960年起推行经济开发计划以来，随着产业化和都市化的进展，以1972年的第一次国土综合计划为起点，制定了三个以十年为单位的国土综合开发计划，2000年制定了以二十年为单位的第四次国土综合开发计划，这些都是在当时特定的社会、经济、政治背景下出台的，蕴涵了当时的目标和战略，带来了各种形式的国土空间变化（见表1）。

第一次国土综合开发计划（1972～1981）处于追求积聚利益阶段，主要采取国家主导的增长开发方式，以汉江、锦江、荣山江、洛东江等四大江流域圈为中心，力求以此打下产业发展基础。为防止国土开发的混乱及破坏，自1971年7月起指定了绿色地区（Green Belt），通过指定国立公园来保护自然环境。这一决定使人口与产业大量聚集在首都圈，加深了地区间差距，导致环境破坏以及生