一 问题的提出

2010年9月，深圳市民政局颁布了《深圳市社区社会组织登记与备案暂行办法》（深民〔2010〕128号）（以下简称《暂行办法》），希望能够培育发展社区社会组织，规范社区社会组织的管理。但到2012年初，笔者对深圳市几个区的社区工作站和社区社会组织进行数据采集和走访调研，发现只有约不到10%的社区社会组织是在此期间成立。也就是说，深圳市民政局出台的《暂行办法》并没有发挥它所设想过的作用，似乎在社区社会组织的登记问题上，市级民政部门是“剃头挑子一头热”。本文根据调研结果，探究一下制约深圳社区社会组织登记和备案的因素有哪些，已有的政策中还有哪些不利于社区社会组织登记和备案的限制条件，还有哪些改进的空间。

二 国内各城市社区社会组织登记备案办法回顾

党的十七大以后，我国各地社区社会组织开始得到较快发展，自2008年之后，部分省市民政部门颁布了一些有关社区社会组织的政策文件。^[1]这些政策文件多以“暂行办法”和“指导意见”的面目出现，对社区社会组织的指导思想是管理和培育二者并重的。总结起来，各地的文件有以下几个类似之处。

第一，明确了对社区社会组织的备案管理方式。鉴于社区社会组织在人财物各方面均比较薄弱，很难达到社会组织目前的登记要求，各地的文件都规定了尚未达到登记条件的社区社会组织可以备案管理。但对备案管理机关的规定略有不同。绝大部分地区还是规定区市县民政部门是社区社会组织的备案管理机关，少数地区在统一规定之外略有余地。例如，海南省和云南省的文件中均指出，“市县（区）民政部门视需要，也可以委托街道办事处或乡镇人民政府进行备案”。江西省的文件中提到“申请备案登记的社区社会组织，可由街道办事处或乡镇人民政府统一向民政部门办理”。

第二，降低门槛，简化程序。在社会组织双重管理体制导致登记难的背景下，各地从社区社会组织入手，降低登记的门槛。从规定的会员人数、活动金额等方面降低要求；多数地区明确规定由街道办事处作为社区社会组织的业务主管单位，有些地方如江西省更是进一步取消了社区社会组织的业务主管单位，“对具备登记条件的，可直接向登记管理机关申请注册登记，并免于公告”。

第三，加大扶持和资助力度。为培育本地社区社会组织的发展，各地的文件都专门写到了给予社区社会组织政策、资金、场地等方面的扶持。如江西省提出“搭建社会组织服务平台，可以从福利彩票资金中切出一部分资金，建立社会组织培育发展基金和建立不同形式、不同层次的孵化基地，为社会组织解决资金、场地等问题”。大连市提到“民政、财政、税务、劳动、人事等相关部门要通力合作，共同研究，制定扶持社区社会组织发展的优惠政策，对公益慈善类、有助于扩大就业的服务类社区社会组织予以重点扶持”。杭州市提出建立社区民间组织资助机制，探索社区民间组织激励机制。

三 深圳相关政策梳理

深圳各区级民政部门作为社区社会组织的登记管理机关，在深圳市民政局出台相关政策之前就开始进行社区社会组织的登记改革试点。宝安区于2006年在广东省首次以区政府的名义授权街道办事处成为社区社会组织的业务主管单位。罗湖区率先开展社区社会组织备案管理职能下放街道办试点工作，授权各街道办事处行使“社区社会组织备案管理”职能，并由社区居委会负责备案申请的受理和初审。

深圳市民政局在2009年制定了《深圳市社区社会组织登记与备案管理暂行办法》，该暂行办法的很多条款与降低社会组织的登记门槛、减少审批环节相关。暂行办法第五条规定，区政府有关部门和街道办事处是社区社会组织的业务指导单位；降低社区社会组织的登记门槛，社区社会团体的会员数降为15名，注册资金降为1000元，备案类的社区社会组织会员数为10名，无注册资金要求；缩短备案登记时间，登记时间为30日，备案时间为10日。但该暂行办法是一个规范管理的文件，鲜有涉及培育促进的条款，没有提出对社区社会组织的激励扶持措施，创新性不大。

四 深圳社区社会组织发展特点

（一）社区社会组织类型分布相对集中

目前，有登记的社区社会组织统计情况显示，老年协会和老年大学占全部社区社会组织的65%以上，文体团体、社区服务机构和其他类各占10%左右。从各区的情况