一 问题的提出

随着妇女运动的发展和性别平等思想的普及，越来越多的国家认识到托幼服务作为一项公共服务对于缓解有家庭责任的工作者，特别是职业妇女的育儿压力，减缓职业妇女家庭与事业之间的冲突具有不可忽视的作用。因此，按照社会公平的原则不断完善托幼服务，帮助幼儿父母特别是母亲解决好托幼问题，为妇女发展创造平等的机会和环境，已经成为大多数国家制定和实施托幼政策的主要目标。^[1]政府制定有利于家庭的政策，提供价格适宜而又保证质量的公共照看机构，已经成为越来越多的国家帮助父母特别是母亲取得工作和家庭平衡的公共政策选择。正如OECD 2002年的一份研究报告指出的，^[2]执行有利于平衡工作与家庭生活的社会政策能够对社会带来多重效益：提高就业率、稳定家庭收入、促进男女平等及促进儿童发展。

新中国建立之初，中国政府就十分重视通过提供托幼服务减轻妇女的后顾之忧，促进妇女参与社会劳动。中央人民政府于1952年在《幼儿园暂行规程（草案）》中规定了幼儿园的双重任务，即教育幼儿、减轻母亲对幼儿的负担以便母亲有时间参加政治生活、生产劳动和文化教育活动。此后，托幼机构迅速发展。全国幼教机构从1957年的16400个猛增至1958年的69.53万个，进而又增至1960年的78.5万个。在多种类型幼儿园同时增长的情况下，工矿、企业、机关等部门办的幼儿园的增长最为明显。^[3]这一时期，托幼机构主要由教育部门、机关、企事业单位开办，属于福利性质，托幼费用由政府和单位包揽。解放妇女生产力，解除妇女后顾之忧被视为托幼事业的重要任务。^[4]在此期间，中国妇女就业状况发生了同一趋势的变化，1960年全国女职工人数猛增至1008.7万人，比1957年的328.6万人增加了两倍多。到70年代末，城市劳动年龄妇女就业率达90%以上。^[5]尽管这一时期妇女就业率迅速上升的原因很多，但是福利性质的托幼事业迅速发展，为许多多子女的妇女就业解除了后顾之忧，是其中的重要原因之一。

随着市场经济改革的深入，尤其是单位后勤社会化改革，政府机关、企事业单位开办的幼儿园和托儿所作为单位的后勤事务被推上了改革的风口浪尖。同时，政府出台了一些相关的法规和指导性意见，^[6]事实上也推进了幼儿教育的社会化、市场化进程。一些学者认为，由于缺乏政府宏观调控和协调机制，导致托幼机构体制改革非但没有改掉托幼体制本身存在的一些旧弊端、满足广大家庭的托幼需求、促进社会公平，而且还增加了一系列新问题。^[7]在访谈中，也有的学者将目前妇女就业的困境归咎于公共托幼服务的缺乏。为此，我们认为有必要研究目前托幼作为一种公共服务事业的状况和问题，分析其对妇女就业和发展产生的影响，探讨托幼政策如何更好地为支持妇女就业与发展服务。

二 中国托幼服务发展现状及存在问题

本研究通过文献研究、问卷调查和访谈相结合的研究方法，力图了解中国目前托幼服务的发展现状及存在问题，分析其对妇女就业与发展的影响，进而从社会性别视角提出对策建议，为中国建立和完善托幼服务体系提供政策参考。本研究的访谈和问卷调查地区为托幼体系较为完善、托幼需求也比较旺盛的北京和上海市城镇地区。访谈对象为幼儿园和托儿所的园所长、政府机构相关负责人和研究机构的学者及家长，问卷对象为幼儿家长。2007年2～6月，课题组在北京和上海个别访谈园所长14人、政府负责人及研究机构学者4人、幼儿家长十余人。家长问卷大部分通过园所发放和回收，每个家庭只要求父亲或母亲一方回答问卷。两市共回收问卷1340份；其中北京927份（母亲612人、父亲315人），上海413份（母亲287人、父亲126人）。为使所选样本园较具代表性，能够涵盖不同类型园所，择园时兼顾了以下4个方面的特征：园所性质、园所规模和办园条件、园所所在地区、照看时间长短。

通过调查，我们对托幼服务的发展现状及主要问题有了以下初步认识：

1.改革开放以来，中国托幼事业发展由升到降，已呈逐渐下滑局面

改革开放初期，中国政府签署和颁布了一系列宣言、公约、法律和纲要，^[8]对托幼事业的发展起到了较好的促进作用。1996年前，全国3～6岁幼儿入园率尚保持每年递增，1996年达到41%。然而，随着托幼机构体制改革的深入，带来了幼儿园投入和管理机制的巨大变化，从1997年开始