如同经济社会发展整体格局的形成往往取决于若干关键因素的变化一样，把脉当前的中国财政走势，一个比较恰当的选择，就是从其体制机制性层面的关键因素入手，由关键因素的分析透视财政收支运行全局。

就当前的中国财政收支运行格局而论，处于体制机制层面、对整体格局具有重大影响的关键因素，大致有如下几个。

一 收支规模：“超收”主导的决定机制

回顾一下这些年特别是近两三年来中国财政收支规模所走过的基本轨迹，可以清晰地看到这样一个颇具机制体制性意义的图景：无论在中央财政，还是在地方财政，抑或就汇总后的全国财政而论，进入决算视野的历年财政收支规模，其最终的决定因素，在于税收收入的“超收”状况。换言之，在由预算收支规模向决算收支规模的高幅跃升过程中，税收收入的持续巨额“超收”发挥了决定性的作用，而非任何其他别的什么因素所引致。

不妨以2006年的财政收支规模数字为例并参照图1来说明其究竟。

图1 收支规模：“超收”决定一切

按照2006年的财政预算盘子，全国财政收入和全国财政支出指标分别为35423.38亿元和38373.38亿元。然而，到了决算环节，上述两个指标则分别被改写为39343.62亿元和41326.16亿元。^[1]前者超出预算3920.24亿元，后者超出预算2952.78亿元。^[2]其超出的幅度，分别达到11.07%和7.69%。

预决算数字之间之所以会呈现如此大的反差，在表面上，系因财政“超收”引致“超支”并最终扩大了收支规模。但深入一步看，其根本的原因，则镶嵌于我国现行的预算约束制度之中。

在预算的编制环节，无论是预算收入指标的安排，还是同其协调安排的税收收入计划指标，历来都是本着“留有余地”的原则确定的。其习惯性的做法，就是在GDP的计划增幅基础上外加2～4个百分点。如在2006年，GDP的计划增幅为8%，据此确定的预算收入增幅便为12%（8%＋4%）。注意到过去13年间实际高达20.13%的税收收入年均增幅几乎是同期GDP年均增幅（10.14%）的2倍之多，GDP的实际增幅又总是远高于计划增幅，并且税收收入占到了预算收入的95%以上，可以立刻意识到，无论出于怎样的考虑，在预算收入的编制环节，事实上预留了很大的“超收”空间。

在预算的执行环节，处于现行税收管理体制下的税务机关，其日常工作要在两条线索上进行：税收计划和现行税制。一方面，作为指令性的税收计划，经过层层分解并下达到各级税务机关之后，便成为必须完成的任务“底线”。另一方面，作为征税基础的现行税制，在依法治税的旗帜下，把该征的税如数征上来，又是税务机关必须履行的天职。既要依计划治税，又须依法治税。前者很“硬”，没有讨价还价的余地。后者虽表面上不那么“硬”，也可依征管能力的状况而有所伸缩，但在税收法制建设迅速推进的条件下已经容不得人为的调节。故而，税收计划和现行税制之间的现实距离，又为税务机关“填充”预算编制环节预留的“超收”空间打下了基础。

在预算的审查环节，现行预算法对于“超收”、“超支”的规定，颇为模糊。^[3]“超收”收入的动用和决策基本上在行政系统内完成，而未纳入人民代表大会的审批视野。即便在形式上要走某些程序，实行所谓向全国人大常委会的通报和报告制度，通常的情形也是，先支用，后通报。或者，边支用，边通报。甚至本来应互为条件的财政赤字和“超收”，也互不搭界、各行其道。故而，每年形成的“超收”，几乎都要不打任何折扣地转化为当年的“超支”。在“超收”与“超支”之间，是一列高度相关的“直通车”。

图2 财政“超收”已经常态化（1994～2006年）

图3 居高不下的财政“超收”占比

事情一旦走到这一步，“超收”的意义也就随之变了味，人们对于“超收”的态度也走了样：由被动的接受“超收”的结果演化为主动的追求“超收”的目标。自然地，“超收”也就越来越趋向于常态化（参见图2和图3）：每年动辄几千亿元的“超收”滚滚而来；“超收”对于财政收入的意义日趋重要；因“超收”而生、跑到预算约束视野之外的财政收支规模也越来越大。

正是在上述的体制机制性因素的交互作用下，如图1所示，我国历年的财政“超收”，往往会通过直接转化为“超支”的途径而叠加到预算收支规模之上。从而，决算环节的财政收支规模，可以通过“超收”与“超支”加预算收支规模的简