在住房商品化改革逐步推进的背景下，住房市场供给与需求之间的矛盾日益突出，中低收入家庭的居住权益难以得到有效保障。为解决百姓住房问题，十七大报告中首次将“住有所居”作为民生建设目标明确提出，此后，保障性住房建设作为矫正市场失灵、解决中低收入群体住房问题的重要举措日渐成为国家住房政策的重点。吉林省委省政府在中央政策要求的指导下，将住房政策调整为“低端有保障，中端有支持，高端有市场”，初步建立起多层次住房保障体系，但保障性住房建设相对滞后的局面仍然没有从根本上得到扭转。因此，在今后的发展中必须将保障性住房建设作为住房制度改革的重点，完善符合省情的调节机制和政策体系，提高住房保障水平，通过推动保障房建设逐步形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局，实现百姓“住有所居”的目标。

一 吉林省住房保障制度的发展历程

保障性住房是由政府提供给特定人群使用的具有保障性质的政策性住房，是与商品性住房相对应的一个概念。中国政府历来高度重视住房保障工作，从新中国成立后逐步推行的福利分房制度，到目前廉租住房、公共租赁房、经济适用住房等多种模式共同发展的体系化建设，不断推进住房保障制度与经济社会发展相适应。吉林省在中央政策的指导下，结合地方实际，在发展过程中形成了具有不同时代特色的阶段性特征，这些特征的惯性演进不仅造就了住房保障格局的现状，也将在一定程度上影响未来住房保障制度的发展进程。

（一）新中国成立初期至1978年：低水平、广覆盖的福利分房时期

“福利分房”是中国计划经济时代特有的一种房屋分配形式，也是当时吉林省住房保障的主要模式。吉林省按照“统一管理，统一分配，以租养房”的方式进行住房分配，居住者仅需支付远远低于建筑和维修成本的房租，是一种具有福利性质的保障制度。

1948年12月20日，中央发布《关于城市公共房产问题的决定》，奠定了整个计划经济时期住房保障的基本原则——“以租养房”。吉林省按照国家要求确定租金标准，大致为每平方米3角。此后，又颁布了《公房公产统一管理的决定》等政策要求，不断规范福利分房制度，规定由政府相关部门按照职工工作时间、职位、婚育情况等因素来安排分房的时间和面积，房屋产权归国家所有，职工不得转租转卖，等等。20世纪60年代开始，由于普遍存在“职工多、建房难、分房难”问题，吉林省开始集中兴建集体宿舍，也就是通常所说的“筒子楼”，这种以过渡性住房性质出现的住房保障模式可以看做是“廉租住房”的前身，成为当时解决职工住房困难的重要形式。

福利分房制度在运行过程中形成了“等国家建房，靠组织分房，要单位给房”的典型特征，这种无法调动企业和个人积极性的政策造成了严重的资金问题，国家投资拨款成为唯一的动力机制，房地产行业长期以来只有投入没有产出，不能形成良性的循环机制，导致住房问题进展十分缓慢，住房拥挤、危旧房等问题长期存在。1949年城镇居民人均住房居住面积为4.5平方米，到1978年甚至下降为3.6平方米。可以说，新中国成立之后的30年，城镇职工的住房条件并没有得到整体上的改善，住房问题愈发严峻。

（二）1979～1997年：各种保障形式并存的“三改四建”时期

为解决城镇居民住房难题，1980年，邓小平发表《关于建筑业地位和住宅政策问题的谈话》，提出了“解决住房问题能不能路子宽些”的观点，由此揭开了我国住房制度改革的大幕，20世纪80、90年代，吉林省的住房保障进入第二个发展阶段。在这一阶段中，住房商品化政策获得合法性地位，集资合作建房、“安居工程”、实物分房并存成为保障性住房的主要特征。

1980年，中共中央国务院批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》，明确“公房出售，提租补贴，加快住房建设”等政策，住房商品化基本具备了合法性基础。吉林省根据实际情况，在四平等城市开始采取政府、单位、个人各负担房价的l/3的形式实行补贴出售。1982年，四平市被国家建委定位为住宅出售试点市。1984年，吉林省城乡建设环境保护厅印发《吉林省房地产改革方案》，标志着全省住房制度改革全面展开。20世纪90年代，吉林省开始进行“三改四建”。所谓“三改”是指投资方式、管理方式与分配方式的改革