一 节能减排成为国家战略

能源是社会存在和发展的必需品，它与材料、信息构成现代社会的三大支柱；能源不仅是国民经济发展的动力，而且是衡量综合国力和人民生活水平以及国家文明发展程度的指标。能源的开发利用是区域和全球环境问题最主要的影响因素，是环境问题的核心。节能减排，提高能源利用效率，减少污染物排放，加大环境保护力度，是中国应对当前严峻的能源、环境形势的需要，是实现全面建设小康社会奋斗目标的需要，也是保障能源安全和保护环境的需要。

中国经济持续快速增长，缔造了一个又一个经济发展“神话”，各项建设取得了令世人瞩目的成就，但也付出了巨大的资源和环境代价，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐。近五十年来，中国GDP增长10多倍（不变价），跃居世界第四位，而矿产资源消耗却增长了40多倍。2006年全年，能源消费总量24.6亿吨标准煤，占世界能源消费总量的15%，创造的GDP仅占世界5.5%。目前中国五类主要资源（淡水、一次能源、钢材、水泥、常用有色金属）的平均消耗强度比世界平均水平高出约90%，位列世界59个主要国家（占世界GDP的93.7%）中的第54位。一系列数据表明，当前中国经济、社会的发展面临着能源、环境的双重制约。

（一）能源、环境形势日益严峻

1.能源已成为制约经济发展的瓶颈

（1）自身资源约束明显

中国是能源资源严重短缺的国家。石油、天然气人均剩余可采储量仅占世界平均水平的7.7%和7.1%。按目前探明储量和开采能力测算，中国的石油只够开采15年，而世界平均水平为45年；中国的天然气只够开采30年，而世界平均水平为61年。尽管近期探明的可开采储量不断上升，但仍不能从根本上改变自身受资源短缺严重制约的态势。

（2）外部资源约束显露

中国石油大约一半依靠进口，而世界大型和超大型油田的储量正以每年4%～6%的平均速度减少，预计到2010～2015年间，将会出现更严重的石油危机。中国主要矿产品对国际市场的依存度呈快速提高的趋势，而且有些品种已从自给自足发展到净进口，形势严峻。以2000年的基数为准，预测2010年和2020年主要矿产品对国际市场的依存度分别为：石油从31%增长到50%、60%；铁从33%增长到34%、52%；锰由16%增长到31%、38%；铜从48%增长到72%、82%；铅和锌从自给分别增长为45%和52%、53%和69%。

一方面，随着经济的发展，中国能源对外依存度不断加深；而另一方面，国际关系的复杂性为外部能源增添了许多不确定因素。中国的能源外交，面对进口石油国家（如美国、日本等国）和出口石油国家（如俄罗斯、哈萨克斯坦等国）的双边或多边关系，制约重重，变数频繁。如由于日本的竞争和俄罗斯自身利益最大化的考量，俄罗斯在油气供应问题上摇摆不定；中东、非洲、拉美等产油地区的局势动荡不安，都会对石油的供给产生冲击。不排除某些国家采取禁运方式掐断国际市场上部分石油供给的可能性。中国的经济已经并入世界经济轨道，进出口成为中国国民经济的重要组成部分。世界上有任何风吹草动，中国都不可能独善其身。

国际市场油价上涨已经和正在给中国经济带来负面效应。石油进口量增加以及油价攀升，导致中国能源赤字不断攀升。20世纪90年代中国的能源赤字平均水平为每年20亿美元，2003年飙升至180亿美元。据预测，到2013年中国能源产品的贸易赤字将达1000亿美元。

油价攀升带来的另一不利影响是产品成本增加，对中国的宏观经济形成巨大的压力。虽然尚未见这方面的统计数据，但对于经济发展的负面影响是肯定的。以第一次能源危机为例，1973年第一次能源危机时，国际油价从每桶3美元猛增至12美元，使西方工业发达国家经济受到很大打击。日本的GDP年增幅一下子从13%猛跌到5%。

此外，石油运输环境的复杂、危险也将成为中国目前阶段的重大隐患。中国石油进口渠道虽然是多方面的，但独对中东依赖最大。迢迢万里的海运有太多的不确定性，受国际局势的影响很大。即使在和平时代，也不安全。从沙特阿拉伯到中国要经过阿拉伯海、印度洋和印度尼西亚海域，沿途不可能完全避免意外事故和海盗的侵袭，特别是印度尼西亚海域，印度尼西亚与马来西亚、新加坡之间马六甲海峡这个狭长的水域，是沟通太平洋与印度洋的重要通道，也是亚洲、非洲、欧洲、大洋洲之间相互往来的海上枢纽，交通位置十分重要，历来有“东方的直布