一 大城市发展向多中心空间结构转型的背景

多中心城市结构是在城市内部或城市化区域中，原有中心以外地区还建设有若干次级中心，各中心之间通过高效的交通系统相连接，从而形成的分散分布又相对集聚的网络空间结构。次中心也具有相当的规模和经济能量，集聚一定量的经济活动，承担某种或几种突出的城市功能，与主中心既优势互补又相互竞争。多中心结构是城市发展的必然趋势，在一些经济发达地区，如西欧、北美和日本，经济地理空间的多中心化已成为一个普遍现象。根据不同的空间形态、联系方式和行政特征，可以将这种多中心经济地理空间分为两种形式：一为城市内部（Intraurban）的多中心化，像莫斯科、伦敦和巴黎等城市，称之为Polycentricity；另一种为城市之间（Interurban）的多中心化，像荷兰的Randstad、北意大利的Padua-Treviso-Venice地区等，称之为多中心城市区域（Polycentric Urban Region，简称PUR）。^[1]

近三十年世界各大城市空间结构的演变表明多中心城市结构实际上是一个内生的进程，符合城市自组织发展的内在逻辑。基于集聚经济原理的单中心城市曾是主要的城市形态。对大城市而言，该中心所具有的强大的设施条件和服务条件具有相当的集聚效应，大量的人口、工商业、服务业不断向这一中心集中，达到一定规模后，城市周围的农业和绿化用地被大量侵占，城市进入“摊大饼”的无序蔓延阶段。城市用地的整体扩展造成了通勤长距离化，由此带来生活质量的下降和社会成本的提高，如城市交通堵塞、地价上升、住房紧张、基础设施超负荷运行和环境质量下降等一系列城市问题，产生集聚不经济。“单中心”集中型的城市空间结构和传统的外延型空间拓展模式带来诸多问题，需要实现“分散基础上的有机集中”，对城市空间进行重新组合。“多中心”的空间发展模式由此应运而生。它最初是在大都市区周围建设若干卫星城镇，后来发展为建设新城新区，从而疏散中心城区的人口和产业，最终形成具有与中心区优势互补和相互竞争的郊区次中心的现代多中心城市网络结构模式。^[2]

市场机制可促使多中心城市内生形成，并使土地等自然资源得以合理利用，不同产业得以合理布局，但是市场机制发挥作用往往需要较长的时间。政府政策对城市的空间结构有重要影响，对郊区的倾斜性投资政策有助于多中心城市的形成^[3]，以及解决和应对“大城市病”等城市问题。

二 北京市对空间结构和城镇体系的调整历程

从“单中心到多中心”，从极化发展到多中心化发展，是通常情况下城市空间发展的一般逻辑。北京的城市发展也不例外，城市空间发展呈现从“同心圆圈层式”布局到“两轴—两带—多中心”城市空间布局的演变。城镇体系也逐步由最初仅仅围绕中心城的发展演变成为以中心城和新城建设为代表的“城郊”同步发展，城镇体系结构不断调整和逐步优化。

早在20世纪50年代末北京就已提出发展和建设卫星城镇的规划设想。改革开放以后，北京在城镇体系的规划和建设上做了大量工作。1983年修订的《北京城市总体规划方案》，提出了有重点、分期分批、配套建设、切忌分散、规模不宜过小（一般可考虑5万～20万人）等规划理念，并提出制定一套鼓励人口从市区外迁的政策。新的方案确定重点建设燕山、通县、黄村、昌平4个卫星城镇。4个卫星城镇在1983年前后制定了各自的总体规划，以指导城镇建设。20世纪80年代4个卫星城镇在基础设施、公共服务设施建设，吸纳市区外迁企业和人口等方面也取得了一定成效。但卫星城镇在服务功能和城镇面貌上与市区的巨大反差，使得其吸纳市区人口的功能十分有限，很难有效地发挥分流市区人口的作用。

1993年重新修订的北京城市总体规划，针对人口和产业过于集中在市区的状况，提出了两个战略转移，即城市建设重点要逐步从市区向远郊区转移，市区建设要从外延扩展向调整改造转移的战略方针。提出城市规划区按照市区（即中心城市）、卫星城（含县城）、中心镇、一般建制镇四级城镇体系布局。规划确定14个卫星城，即通州、黄村、良乡、亦庄、房山（含燕山）、长辛店、门城镇、沙河、昌平（含南口和埝头）、延庆、怀柔（含桥梓和庙城）、密云、平谷和顺义（含牛栏山和马坡）。同时确定通州、黄村、亦庄作为全市重点发展的卫星城。2001年北京市政府根据