一 土地市场存在的主要问题及其治理

1.土地市场存在的主要问题

土地市场虽然经历了2003年的治理整顿，但依然存在着许多问题，主要表现在：

（1）“圈地运动”依然需要治理。虽然控制建设用地、保护耕地特别是保护基本农田的力度越来越大，措施越来越多，但“圈地运动”依然屡禁不止。截至2004年7月，全国清理出6866个各类开发区，规划用地面积就达到3.86万平方公里，超过了现有全国城镇建设用地3.15万平方公里的总面积，已建和在建的大学城50多个，这些大学城往往都在“大”字上狠下功夫。许多房地产开发商也争相囤积土地，成为圈地的主力军，至2003年底，全国房地产开发商手中已购置而未完成开发的土地至少还有70多万亩。

（2）征地、拆迁引发的各类社会矛盾依然突出。低廉的征地费及农民失地失业，已经成为一个严重的社会问题，按征用土地量和农民人均土地量的保守估算，目前全国有约4000万失地农民。违规违法拆迁及动迁费争执，引发的冲突屡见不鲜，导致社会矛盾加剧，仅2004年上半年，因征地拆迁的上访量就已经超过了2003年全年的总量，截至2004年6月22日，全国就有4026批、18620人上访，其中集体上访905批、13223人，个体上访3121批、5397人。

（3）土地出让程序仍需大力规范。土地出让过程存在的问题主要表现在：经营性土地出让制度还缺少配套的具体操作规范；有的地方不按规定公开经营性土地出让信息或信息公开不及时、不充分；一些地方以“招商引资”为名，违反用地审批程序，先行立项、先行选址定点确定土地使用者、土地用途、土地面积和地价；有的地方在经营性土地出让中存在假招标、假挂牌、假拍卖或陪标、串标等问题；一些领导干部仍通过打招呼、批条子等形式违规、违法干预和插手经营性土地出让；一些地方的基层土地管理部门对农民封锁国家的土地政策，使农民难以了解国家土地征用的政策和法规。

（4）基层政府往往成为土地违法主体，市、县政府成为乱占土地的源头。这是由于土地“农转非”的征地权完全掌握在政府手中，土地一级市场又完全由政府垄断，地方政府利益（对部分腐败官员而言，还包括个人私利）驱动导致的“占地冲动”的根源和机制仍然没有从根本上得到解决，很少有政府官员因土地违规违法受到惩处和刑法的追究制裁，土地管理体制的缺陷，是其根本原因。

（5）土地利用规划频繁调整，建设用地增量需求持续增长，耕地保护依然面临着严峻挑战。科学发展观和可持续发展意识尚没有在地方政府官员中真正树立，为了地方的、短期的利益，突破和随意修改土地利用总体规划屡见不鲜，随意修改规划的责任主要在省级政府，而导致国家于1987年及1997年实行的两轮土地利用规划并未得到有效执行。自2000年开始的圈地热潮中，浙江、上海、江苏、山东等沿海省市更是全面突破至2010年的规划。截至2002年底，山东已经使用至2010年规划用地的80%，浙江甚至超过99%，一些地区5年就用完了10年的规划用地指标。

（6）低价土地招商引资。同样为了地方的、短期的经济利益，各地竞相攀比出台招商引资的土地优惠政策，许多地方政府采取低价土地招商、吸引外来资金，导致当地长期性投资环境的恶化、区域间的恶性竞争和国家土地资产的流失或损失。

2.土地市场治理整顿

2004年的土地市场治理整顿，不单单是因为土地市场依然存在着诸多问题，更有对部分行业进行宏观调控的需要，土地政策也因此首次成为对经济社会发展进行宏观调控的杠杆，土地管理部门的职能和土地政策的功能更为加强。

近两年来，虽然我国经济继续保持良好的发展势头，但随着经济的高速发展，经济运行中的突出矛盾进一步显现，集中表现在钢铁、电解铝、水泥、房地产等行业固定资产投资增长过快、新开工项目过多、在建规模过大。

为控制这些行业的过热现象，中央有针对性的实施了以“管严土地、看紧信贷”为主的宏观调控措施。在各商业银行严格控制对这些行业信贷投放的同时，土地管理部门继续开展了土地市场的清理整顿。房地产开发的两大命脉——土地和资金均被纳入调控范围，土地严、金融紧贯穿2004年，房地产企业普遍感受到了“地根”严控、“银根”紧缩的压力。实际上，2003年，政府就陆续出台了加强土地管理、控制信贷过快增长的政策，对房地产投资过快增长亮出了“严控”的“黄牌