一 城市房屋拆迁中存在的问题及成因分析

1.近期房屋拆迁中的问题

20世纪90年代中期以来，随着公益拆迁向商业拆迁的转移，拆迁户和开发商的矛盾、拆迁户和地方政府的矛盾便不断出现，初期矛盾尚不尖锐，且基本是通过上访和诉讼的正常渠道解决问题。近年来，拆迁及其所引发的公平和稳定问题，已经成了不得不正视的问题。许多城市的城建拆迁都放慢了节奏，拆迁出现了一段短暂的低潮。为了解决使拆迁矛盾激化的补偿不足及强制拆迁中的不规范行为，建设部于2003年12月相继制定出台了《城市房屋拆迁估价指导意见》和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》两个指导性文件，各地政府也陆续做出了相应规定。

2004年拆迁矛盾依然非常普遍，据建设部有关部门统计，截至2004年6月22日因征地拆迁而到建设部上访的人数有4026批、计18620人，其中集体上访905批、13223人，个体上访3121批、5397人，不到半年的时间就超过2003年3929批、18071人的全年上访总量。客观地评价，这些上访者所反映的问题大多数是符合实际的，所提的要求也基本是合理的。

归纳起来看，目前各地拆迁中存在问题主要表现为：（1）安置补偿不合理，政策不到位，导致拆迁户利益受损失，严重的甚至造成因拆致贫，失去生存基础。这是引发拆迁矛盾的最直接的原因。（2）拆迁户得不到有效的行政与法律方面的保护，相反，他们可能发现自己是处在拆迁人、行政部门、司法部门的共同对立面的位置上。从制度上讲，这才是最根本的问题。（3）一些地方政府部门建设规划出尔反尔，造成居民不能回迁。这也是造成社会问题的重要原因。这些方面又集中表现在补偿不合理及强制拆迁程序的不合理上。而在建设部的两个文件生效之后，在各地或多或少地修订了各自的拆迁管理办法，拆迁矛盾未能得到缓解。其原因，一方面是各地未能严格执行这两个文件，另一方面则是这两个文件作为部门规章，在规范拆迁这个如此复杂的利益关系上的效力层次不够高。

2.拆迁矛盾的成因分析

一般认为，拆迁矛盾自20世纪90年代后半期起开始突出，其根本原因在于拆迁模式由公益性逐步变为商业性，甚至一些本应由政府承担的公益性事业也被加在了商业性的项目操作上。商业拆迁是产生拆迁矛盾的根源，因此应区分公益性拆迁与商业性拆迁采取不同的对策。这种看法基本符合拆迁演变进程，但还没有完整揭示出深层次的复杂原因。

（1）房屋产权关系不清的缺陷。在实物福利住房制度下，绝大部分城镇居民的住房都是国有财产。如果有必要拆迁，其决定权自然也在政府，当然，实物补偿是必要的。随着房改政策在全国范围内得以贯彻实施，居民获得了对房屋的财产权利，如果再因旧城改造或其他原因而需拆迁，则应按新的方式即符合市场机制的方式进行。不过，有些地方还习惯于以原来的方式解决性质已变化了的问题。其进一步的原因又是产权关系不清或未得到应有的重视。

国家所有制下的土地产权关系。从理论上讲土地国家所有与市场经济之间并不是互相排斥的，但在土地所有权和使用权分割的条件下，两者之间到底是一种什么关系并不像表面上的租用关系那么简单，特别是联系到建设于土地之上的房屋时情况更加复杂。从根本上看，围绕土地产权关系的如下几个问题可能需要长期研究，在未找到明确的、合理的答案前，产权关系方面的矛盾仍将会不时在拆迁上表现出来。第一，我国实行的是土地国有制，但国家对其所拥有的土地能不能转让其所有权？如果不能在理论上适应现实条件证明其必然性，那么仅从政策、法律上禁止将难以令人信服。第二，在国家拥有土地所有权的条件下，因基础设施建设而导致的地段房屋增值由谁所有和分享？以什么方式分享？在土地所有权与使用权合一的情况下，这个问题易于解决，因为房屋的所有者同时又是土地的所有者，不需要进行分割。在此前提下，政府应不应该以其进行的基础设施建设投资使本地区土地及房屋升值为由而向其所有者索取回报？这个问题也较清楚，政府的基础设施投资来源于公众税款，其投资的目的是社会服务。基础设施建设并不是一种经营行为，所以不能索取回报。但在土地所有权与使用权分离的情况下，则可能出现土地的所有者和租用者之间是否应该分享及如何分享增值利益的问题。更进一步说，只依附于土地使用权而