中低收入阶层从人数及家庭数看都占城镇居民的绝大部分，解决中低收入阶层的住房问题应是构建住房供应体系的基本出发点。

一 体制转轨与住房供应体系的调整

1998年7月，国务院发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发［1998］23号），决定从1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。这标志着中国已实行近四十年的住房实物分配体制将退出历史舞台，住房体制将从此走向货币化分配、商品化流通的新的运行轨道。23号文对中低收入阶层的住房承受能力给予了高度重视，为了平稳地实现体制转轨，明确住房供应体系改革的方向，提倡高收入家庭购买商品房，中低收入家庭购买经济适用住房，低收入家庭确有困难的可以申请承租政府或单位提供的廉租住房。就是说，要建立以经济适用住房为主的住房供应体系。

然而，一段时间内住房供应体系中主体地位的经济适用房，从其设计之初就具有先天不足，存在诸多弊端。理论界对经济适用房制度也一直存在争论。^[1]主要问题有：第一，定位不明确，受益者范围过宽。以北京市为例，当初设想经济适用住房的销售对象为年收入为0.5万～6万元的家庭，其上限明显过高，完全可以纳入商品房的供给范围，而下限则过低，实际上他们承担不起购买经济适用住房。这样，即使各方严格把握经济适用住房的购买资格，财政补贴也将部分地落到收入较高者（即年收入接近6万元者）身上，降低了稀缺补贴资源的使用效率，不符合最初的政策目标。第二，对商品房市场而言，经济适用住房的财政补贴导致了“挤出效应”，不利于商品房市场的健康发展。第三，调控成本高。为了使政策优惠能落实到中低收入阶层身上，就需要将政策监控的范围扩大到审查承建商资信、鉴别居民收入层次、监督流通和分配等方面。^[2]第四，作为一种过渡性安排，它与改革的长远目标有所矛盾。按照最初的收入水平划分，商品房、经济适用住房和廉租房覆盖的人口范围分别约是15%、80%和5%而如果将80%的中低收入者和5%的最低收入者都纳入社会保障范围，无疑与商品化、社会化的改革目标存在矛盾。另外，如把80%以上的住房建设用地纳入划拨轨道，也有悖于土地使用制度改革方向。

2003年国务院在《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发［2003］18号文）中明确了住房供应体系的调整思路，为经济适用房政策的调整创造了条件。18号文件强调“各地要根据城镇住房制度改革进程、居民住房状况和收入水平的变化，完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”。从这里可以看出，中央政府对住房供应体系的政策思路和指导思想都有了重大转变，不再将经济适用房视为住房的供应主体，普通商品房成为住房供应的主体，让市场机制发挥基础性的资源配置作用。18号文件仍要求加强经济适用住房的建设和管理，但却是把它作为一种社会保障措施而强调的，指出经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住房，并且将决策权授给了地方，具体办法由市（县）人民政府制定。

二 房地产市场的有效性问题

逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房意味着主要依靠市场解决中低收入者的住房问题。那么，中国目前的房地产市场在满足中低收入者的住房需求方面其有效性如何呢？

1.房价收入比与居民承受能力

房价收入比指标是衡量居民对于住房承受能力的首选指标。该指标由联合国人居中心设计，其定义是每套住房的自由市场价格的中位数与家庭年收入的中位数之比。虽然这个指标比较粗糙，但在进行国际比较时，却是测度购房能力进而测度人居可持续性的一个不可替代的指标。联合国人居委员会把它和另外9个指标作为衡量城市与人居发展的10大关键指标，并且在组织交流和促进协作时要求各成员国选取数个城市收集数据，以测度在实现全球居住战略目标方面的进展情况。1992年，人居中心与世界银行在联合进行的住房部门绩效指标项目研究中选择了53个国家（每个国家选择一个城市）进行比较，提出房价收入比在4～6倍间较符合城市居民承受能力的观点^[3]。其后不久，世界银行专家Andrew Hamer来华进行房改研究时，介绍了这个指标及他们认为“比较理想”的比例，从此4～6倍的标准为中国各界普遍采用。

按照这个标准，中国城市的