二十多年来的改革开放，打破了人口迁徙的藩篱。随着市场经济的发展，劳动人力资源的配置突破了国家统一调配的制约，开始了地区间的自发性流动，城市和经济发达地区聚集了大量的流动人口，越来越多的流动人口已经在流入地定居或长期定居。现在，中国城市里的流动人口已达1.4亿，因为在这些非本地户籍人口中，来自农村的人口占了绝大多数，所以，人们习惯地把这些不流动的“流动人口”称之为“民工”、“农民工”、“外来人口”或“暂住人口”，一般通称为“农民工”。正如我们多次强调的那样，我们不愿意使用“农民工”这个不准确的称呼，因为这些人既不是“农民”，也不全是“工人”，他们中有在第二产业就业的工人，也有在第三产业就业的职工，还有大量自谋职业的经商者以及服务、文化等多种行业的从业者，尽管他们职业不一、贫富不一，但都有一个共同的特点——没有城市户籍。^[1]正是由于没有城市户籍，他们被排斥于城市政府所提供的公共服务之外，这使得他们现有的生存与发展状况与城市居民之间存在着很大的差距，他们子女的义务教育状况也因此而出现普遍缺失或严重不足的现象。虽然义务教育是一种纯公共产品，是所有适龄儿童都应该无偿得到的政府服务，但是由于我国存在城乡二元结构的社会管理制度，国家的义务教育资源是按户籍配置到人口的户籍所在地。当流动人口将子女带出户籍所在地后，就无法享受国家提供的义务教育资源；而流入地的政府也没有向流动人口子女提供义务教育的职责，流动人口子女如果在流入地的公立学校就读，又会占用流入地适龄儿童的教育资源，因此必须交纳“借读费”。这种城乡分治的户籍管理和教育资源的配置方式，是流动人口子女义务教育的制度性障碍。

近年来，国家开始重视解决流动人口子女在城市接受义务教育的问题。1998年，国家教育部、公安部就联合颁布了《民工子女少年就学暂行办法》，规定流入地人民政府应为民工子女少年创造条件，提供接受义务教育的机会。2003年9月，经国务院同意，国务院办公厅转发了教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财政部、劳动保障部联合颁布的《关于进一步做好农民工子女义务教育工作的意见》，作出了“农民工子女就学接受义务教育，以流入地全日制公办中小学为主”、“农民工子女上学收费与当地学生一视同仁”、“农民工子女转学返学禁收任何费用”、“设立民办‘流动儿童学校’条件酌情放宽”等规定。按照国务院农民工子女“接受义务教育以流入地政府管理为主，以公办中小学为主”的“两为主”方针，我省的成都等城市也从维护农民工子女接受义务教育的合法权益、维护受教育的公平、保障受教育权和维护社会稳定的角度出发，出台了相关文件，采取在政策、经费等方面都进行相应的配套和投入的措施，将农民工子女入学纳入本地九年义务教育工作范畴；努力扩大办学规模，指定一些学校招收农民工子女；对以接受农民工子女为主的社会力量办学进行扶持和管理，建立保障农民工子女接受义务教育经费筹措机制；农民工子女义务教育段收费与当地学生一视同仁等多项举措，取得了较好的社会效益，对解决我省城市流动人口子女接受义务教育问题起到了积极的作用。

但是，直到目前，“子女的读书问题”仍然是城市流动人口最迫切的现实需求，现有的政策和措施并没有完全回应他们的诉求，“上学难”、“学费高”仍然是阻碍农民工子女接受义务教育的现实困难。而作为政府，不能为在本辖区内生活的所有公民提供平等的义务教育机会，致使一部分孩子无法享受“义务教育”这种公共产品，这是政府教育行政部门的失职，也是这部分儿童受教育权益的缺失。

为了解我省落实“两纲”要求和国务院“两为主”政策的情况，我们承担了省政府妇女儿童工作委员会的招标课题“城市流动人口子女的义务教育状况研究”。我们把研究对象界定为：随父母在城市生活、但户籍不在本市的学龄儿童，即“流动人口子女”。鉴于流动人口子女中绝大多数仍然是农村户籍，按照目前的社会习惯，我们也用“民工子女”这个称呼来指我们的研究对象^[2]。在报告中，这两个名词的基本含义是一致的，只是前者的涵盖面宽于后者，因为一些外地城镇户籍的孩子在当地也同样无法得到义务教育，