中华人民共和国成立之初，为了保证重工业发展战略的实施，中国实行了户籍制度，以及与其配套的城市劳动就业制度、城市偏向的社会保障制度、基本消费品供应的票证制度和排他性的城市福利体制等，有效地阻碍了劳动力这种生产要素在部门间、地域间和所有制之间的流动（蔡昉、都阳、王美艳，2003）。然而，随着家庭承包制的改革，使得农村释放出大量剩余劳动力，非农产业活动更高的报酬吸引劳动力转移，加上户籍制度和城市其他福利体制的改革，越来越多的农村劳动力转移到城市就业（Cook，1999）。但是，转移到城市的农村劳动力在就业岗位、工资和社会保障待遇等方面，都与城市本地居民存在很大差距。其背后的根本原因，是他们不具有城市本地户口（Solinger，1999；Wang and Zuo，1999；王美艳，2005）。

近些年来，户籍制度进行了很多改革。不同规模和等级的城市，户籍制度改革的力度各不相同。小城镇户籍制度改革的力度最大，中小城市次之，大城市户籍制度改革的力度最小。但总的来看，户籍制度改革尚未完成，户籍除了执行登记和管理人口的职能外，还与能够享受到的福利密切相关。本章将分析户籍制度的建立、户籍制度得以维系的制度原因和户籍制度的改革历程，并讨论如何从多方面着手，进一步促进户籍制度改革。

一 户籍制度的建立与维系

发展中国家的政府大都倾向于采取歧视农业的政策，即通过价格干预、财政与金融政策，以及贸易保护、扭曲汇率等政策，把剩余从农业向工业部门转移。这些政策干预导致经济体制的扭曲，收入大规模从农村向外转移，最终造成农业发展以及经济增长受到阻碍。如果政府不对城乡的生产活动和要素市场进行干预的话，资本和劳动力的配置将会从农业流出，使得两个部门的报酬在地区间趋于相等。为了稳定住这种有利于工业部门的配置格局，政府需要作出相应的制度安排。政府出面人为把城乡劳动力市场分割开的政策，是一种具有中国特色的扭曲性发展政策及其制度环境（蔡昉、都阳、王美艳，2001）。

中国的城乡劳动力市场分割是传统体制的产物。1978年改革以前，政府推行重工业优先发展战略。在资本稀缺的经济中，推行资本密集型重工业优先发展战略，不可能依靠市场来引导资源配置，因而必须通过计划分配的机制，把各种资源按照产业发展的优先序进行配置。由此，以资本和劳动力为代表的资源或生产要素，既无必要，也不允许根据市场价格信号自由流动。与轻工业相比，重工业的资本密集程度高，劳动吸纳能力较弱。因而，推行重工业优先发展战略，意味着牺牲掉大量的就业机会。为了进一步控制劳动力从农村流出，同时保障城市居民充分就业以及其他福利的不外溢，国家要作出相应的制度安排。在把城乡人口和劳动力分隔开的制度安排中，最重要的是户籍制度。

1958年，全国人民代表大会通过了《中华人民共和国户口登记条例》，确定在全国实行户籍管理制度，以国家法律的形式，对户籍管理的宗旨、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口登记的范围、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成，从此形成了几乎延续至今、阻碍人口迁移和劳动力流动的制度框架。

户籍制度本来只是政府对其居民的基本状况进行登记和相关管理的一项国家行政管理制度，目的只是维护社会治安和提供人口统计资料。但中国1958年建立的户籍制度，与其他国家实行的居住地登记制度不同。它是为了推行重工业优先发展战略而制定和实施的，其目的是把城乡人口的分布和劳动力配置固定，已经远远超出了通常意义上的职能。户籍制度已经不单单是户籍制度本身，而成了居民“身份”的标志。有了某地的户籍，就意味着能够享受本地政府为其提供的一系列福利待遇，而没有本地户口的人难以望其项背。

随着20世纪50年代这种发展战略格局确定下来，一系列相关的制度安排把资本和劳动力的配置，按照地域、产业、所有制等分类，人为地画地为牢，计划之外的生产要素流动成为不合法的现象。由于能够有效地把农村人口控制在城市体制之外，城市福利体制就可以相应的建立起来了。除了诸如住房、医疗、教育、托幼、养老等一系列排他性福利之外，以保障城市劳动力全面就业为目标的排他性劳动