农民工的社会保障参与率低，是影响中国社会保障事业发展的一个关键性问题。利用有代表性的调查数据，本章首先考察了农民工社会保障覆盖情况和参与特征。其次，通过抽样调查和实地调查相结合，本章分析了农民工社会保障覆盖率低的背后原因，讨论了社会保障参与状况与签订劳动合同之间的关系，以及推进社会保障计划中制度设计的重要性。从加强农民工社会保护的角度看，深化制度改革非常重要。最后，在比较了若干试点方案优缺点之后，我们提出了一个建立农民工社会保障体系的设计框架。

一 社会保障覆盖情况

按照《劳动法》要求，城镇工作单位正式雇用的农民工应被纳入法定的社会基本保险计划，这包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。然而，这些保险计划在制度设计上与《劳动法》的精神并不一致，制度设计的重点放在城镇居民的福利安排。由于在社会保障体系存在着制度排斥，农民工社会保障覆盖率低也就在情理之中。对于已经参保的农民工来讲，这是一个选择性的过程，并且与其人口统计学特征、创收能力、职业、行业，以及劳动合同签订情况等之间，存在着高度的相关性。

（一）参保状况

真实地掌握农民工社会保障覆盖情况，对于政策评估和政策决策非常重要。本文利用三项调查，考察农民工社会保障覆盖状况。这三项调查包括：2006年中国农民工生活质量调查（CLQS）、2005年中国城市劳动力调查（CULS）、2005年1%人口抽样调查（OPPS）。中国农民工生活质量调查（CLQS）是国家统计局组织的一项农民工生活质量调查，该项调查收集了23880个有稳定就业岗位和5545个流动就业的农民工，在城市中就业、社会保障、权益保护和生活状况等个人信息。根据这次调查，农民工的养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险的覆盖率分别为26.6%、26.2%、32.5%和15.3%（见表10-1），且这些保险绝大多数都是由企业提供的。

表10-1 中国农民工生活质量调查（CLQS）的农民工参保率

然而，其他两项调查所显示的农民工参与率要低得多。2005年，中国社会科学院人口与劳动经济研究所在12个城市中开展了中国城市劳动力调查（CULS），收集城市本地居民和迁移家庭的就业、社会保障方面信息。根据2005年中国城市劳动力调查（见表10-2），农民工的社会保障参与率不仅低于城市本地劳动力，而且也低于城市迁移劳动力。表10-2也表明，小城市在把农民工纳入社会保险计划方面比大城市更为开放。

从2005年1%人口抽样调查资料看，农民工参保率低于2006年中国农民工生活质量调查结果，但高于2005年中国城市劳动力调查结果（表10-3）。这可能是因为中国城市劳动力调查抽样中农民工自谋职业的比例过高，而中国农民工生活质量调查则过高地抽取了有稳定就业岗位的农民工就业比例。^[1]2005年1%人口抽样是一个有全国代表性的大样本调查，因此，它更具有代表性，统计结果也更加可靠。

表10-2 中国城市劳动力调查（CULS）的农民工参保率

表10-3 2005年1%人口抽样调查的农民工参保率

与中国城市劳动力调查相比，2005年1%抽样调查数据显示，农民工的参保率在不同城市规模之间差异不大。对于本地劳动力或城市迁移劳动力而言，省会城市或其他城市之间的差异却很大。表10-3也显示，城市迁移劳动力反而比本地劳动力的参保率更高——这与表10-2的数据相反。两项调查都表明，城市迁移劳动力比农民工的社会保障覆盖状况更好。这或许说明，城市户口是城市迁移劳动力从当地政府获得社会福利和保障的一个必要条件，但对农民工来讲却是一个体制性障碍。

（二）参保特征

利用2005年1%人口抽样调查，可以来观察农民工参加社会保险的人口学和就业等特征。如表10-4所示，年轻农民工的社会保险参与率要高。随着年龄增加，农民工社会保险参与率下降，参加社会保险的农民工人数主要集中在16～44岁。

表10-4 农民工的社会保险参与率

在性别之间，农民工的社会保险参与率差别不大。但是，在婚姻状况之间、受教育程度之间，社会保险参与率有很大差别。未婚的农民工比已婚的参与率要高；受教育程度越高，参与率也越高。大多数农民工只拥有小学文化程度与初中文化程度，高中文化程度及其以上的比例很低，但前者的社会保障参与率要远远低于后者。因此，受教育程度和年龄构成了影响社会保障需求以及获得能力的重要因素