“规制”是外来词，20世纪90年代引入中国。也有学者将其译为“管制”，但是“管制”容易使人联想到统制和命令经济形式，而“规制”更接近英文原来的词义，它所强调的是政府通过实施法律和规章制度来约束和规范经济主体的行为，故译作“规制”更恰当。为了体现“规制”与“管制”的这一区别，一般在论及计划经济体制时，使用“管制”；在论及市场经济体制时，使用“规制”。正是从这个意义上，本文用“规制”来表示针对媒介的各种限制、禁止、鼓励和促进的政策。^[1]

在西方经济学的发展中，一直有公共经济学和自由经济学两个流派，前者主张政府这只“看得见的手”在经济发展中起主导作用，而后者则主张市场这只“看不见的手”在经济发展中起主导作用。政府和市场的竞争成为经济学的一条永恒主线，从而形成国家干预主义和自由放任主义，从当代经济的发展实践来看，偏向任何一种流派都是不完整的，在调节社会经济发展中，二者均不可缺少，均可以相互弥补另一方的不足，政府规制行为可以弥补自由市场的失灵，而市场力量则可以用来弥补政府的规制失灵。

同样，政府之所以对媒介进行规制，首先是为了防止市场失灵，即放任媒介自身在市场上发展所带来的负面影响。通常认为，实行传媒规制的主旨体现在以下两方面。

一是防止媒介产品过度垄断而保护意见的多元化和多样性，保持媒介文化的生态平衡。媒介产品具有外部性，所谓外部性是指企业或个人向市场之外的其他人所强加的成本或收益。具体到媒介产业来说，媒介文化的平衡与偏态均对社会具有重大影响，其影响不纯粹是市场交换的双方，还会波及整个社会。因此政府规制的一个重要使命就是以限制过度垄断来保障媒介文化形态的平衡和多样性。此外，媒介产品具有公共产品的特性，政府以规制的方式保障媒介产品守住道德底线，限制有害的媒介产品的“溢出”。

二是传统意义上，无线电波频谱资源等是稀有资源，这种媒介产业的技术特征和传播特征使各国均认定其为国有公共资源，而有线电视和卫星电视投资大，收益慢，容易使其成为一种“高门槛”进入的垄断资源。为了保障有限的频谱资源最大限度地实现社会的普惠，防止其仅仅作为“一单生意”向强势人群倾斜而无顾弱势群体的利益，需要政府规制来调节这些资源的配置及使用的大体框架。^[2]

市场这只“看不见的手”只有在完全竞争的时候才会导致最佳的经济效果，但是实际上完全竞争在现实情况下是很少存在的，尤其是传媒产业，在发展中离不开政府媒介规制适当的干预和调节。

一 中国媒介规制的演变路径和特点

与西方发达国家的媒介规制的构建逻辑不同，中国的媒介规制是在政府绝对控制的背景下起步的，因此，伴随着改革开放，我国媒介规制的构建是一个总体上不断放松管制的过程。改革开放30多年来，中国媒介产业从无到有，从小到大，取得了辉煌的成就，伴随着中国媒介业的不断发展，中国的媒介规制变迁大致分成三个阶段：第一阶段是事业单位调整时期（1978～2000年）；第二阶段是以规制市场主体的经济活动为主的时期（2001～2002年）；第三阶段是以媒资融合和资本化整合为主的阶段（2003年至今）。^[3]也有学者从制度变迁的主体、内容、方式、受益者四个关键因素的角度考察，将中国媒介制度的演进分成四个阶段：始于1978年的“财政成本拉动型”的企业化制度变迁、始于20世纪80年代末的“经济效益推动型”市场化制度变迁、始于20世纪90年代中后期的“行政力量控制型”的产业化制度变迁以及始于2003年“政治与资本合作型”的资本化制度变迁。^[4]无论哪种分法，从2003年至今，中国媒介一直处于资本化的制度框架运作之下。改革开放以来国家相关行政主管部门关于媒介规制方面的文件很多，表1列出了具有标志意义的几个重要的文件。

表1 1979～2008年中国政府有关媒介规制的标志性文件

从改革开放后中国媒介规制变迁可以看出，伴随着中国媒介从20世纪90年代末市场化提速，与之相对应的媒介规制也相应增多，特别是从2001年11月中国加入WTO以及中共十六大提出深化文化体制改革以后，各种媒介规制的文件、条文频繁出现。政府逐渐从主导媒介的所有活动到放松对媒介的直接干预，将媒介分成公益性事业和经营性产业两块，政府的规制主要体现在前者，即