“十五”期间，伴随社会主义市场经济体制改革攻坚步伐的挺进，城市经济得以保持平稳、快速发展，城市居民收入进一步提高，居民生活普遍得到改善。然而，社会经济利益格局的进一步调整，使得一部分社会群体在经济改革的浪涛中受到冲击，落入社会底层，成为生活在城市繁华背后的边缘人群。在其他人群欢欣地分享着国家改革和发展成果的时候，他们却面临失业、穷困、饥饿、疾病而不可自拔，陷入“因病致贫，因贫致病”的恶性循环。为了缓解城市贫困人群的切身困难，有效遏制贫病交加的恶性循环，促进健康和社会公平，努力实现社会主义和谐社会的目标，完善城市社会保障体系，探索建立医疗救助制度作为重要议题出现在各级政府的议事日程之中，“医疗救助”作为一个新鲜的名词出现在普通大众的日常生活之中，并逐步得到社会各界的关注。

一 医疗救助试点——探索中的一小步，现实中的一大步

1.医疗救助试点开创了中国历史上的几个第一次

2005年3月14日，国务院办公厅转发了民政部、卫生部、劳动和保障部、财政部《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》，正式启动了我国城市医疗救助试点工作，从而开创了5000年中国历史上的几个第一次：

第一次国家层面出台文件关注城市贫困群体（不是仅仅局限于国有企业下岗职工）的看病就医和健康问题；

第一次将城市医疗救助制度正式纳入城市多层次医疗保障体系建设；

第一次提出建立由政府主导，财政出资，面向城市全体贫困居民的医疗保障制度；

第一次以试点代建设，要求全国各省、直辖市、自治区不少于1/5县（市、区）大规模试点。

2.医疗救助完善了我国医疗保障体系

长期以来，在过分追求经济的增长，其他方面事业的改革与发展要服从和服务于经济发展的政治主流下，我国卫生体制和社会保障体制改革相对滞后。以城镇职工基本医疗保险为主体的医疗保障体系的进展缓慢，而且城镇基本医疗保险制度是以员工正式的工作单位作为参保单元，且缴纳保险费与享受待遇相联系，这样的制度设计将绝大部分的低保、城镇“三无”、企业失业人员和特困职工及家属排除在现行医疗保障体制之外，根本不能享受相应的基本医疗保障。而现有的最低生活保障制度，集中解决的是特殊困难人员在没有任何其他风险情况下的基本生活即吃饭、穿衣等问题，也缺乏对贫困人群健康和疾病经济风险的关注。民政部前期相关调查显示，全国2200多万低保困难人口中仅有不到8%参加了城镇职工基本医疗保险，超过92%的困难群体面对疾病经济风险缺乏任何保障。

相对于医疗保险，医疗救助以维护健康公平、保障基本生存权利为其根本原则，强调施救方的责任和被救方的权利。医疗救助最大的特点就在于它的提供与享受都是无条件的，是任何身陷绝境的人在需要时都可以而且能够得到的，是维持生存最基本的卫生服务，属于医疗保障体系最低层次的安排，是保障人群健康权和生存发展权的底线。

2005年城市医疗救助试点工作的开展首次将大批的低保贫困对象和社会弱势群体纳入到社会保障体系，对他们的基本健康权益给予了关注和保护，这是对现有城市医疗保障体系的一次重要补位，构筑了城市医疗保障体系的最后一道防线，在真正意义上实现了城市医疗保障体系的层次化和完整性。试点工作开展以来，各地根据实际，在立足保障城市低保对象的基础上，将其他缺乏医疗保障的社会弱势人群如低保边缘户、久病老年人、优抚对象、流动孕产妇和儿童等纳入救助范围，截至目前已经覆盖了1865个县（市、区）的1440万困难人群，占到我国城镇低保人口的64%和城镇总人口的2.6%。

同时，作为社会救助的重要内容，城市医疗救助制度的建立弥补了现有社会救助体系对疾病风险以及疾病与贫困关系的双重忽视，完善了现有的社会救助体系的理论框架（见图5-1）。

图5-1 我国城市医疗保障体系构成

二 我国城市医疗救助工作的现状与进展

1.从无到有，从局部试点到稳步推进，城市医疗救助逐步走向制度化

作为完善现有社会保障制度、促进社会公平发展的一项重要措施，城市医疗救助工作得到了党中央、国务院和地方各级政府的高度重视。试点两年来，城市医疗救助制度作为我国历史上一项前所未有的保障制度，从无到有，从局部试点到稳步推进，从具体实践的摸索到制度建设的不断完善，