中共十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的宏伟蓝图，在2020年要实现的主要目标包括：①人民的权益得到切实尊重和保障；②基本公共服务体系更加完备；③覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立；④全民族的健康素质明显提高。

实现上述目标的关键在于建立一个公平高效、财务上可持续、有利于经济发展和科技创新、真正能给广大老百姓带来实惠的医疗卫生体系。健康问题关系到广大人民的切身利益，关系到一个国家经济的可持续发展，关系到社会的稳定与和谐。因此，如何保护人民的基本健康权益，如何构建一个公平、高效的医疗卫生体制，历来都是各国政府和人民十分关心的重大公共政策问题。在联合国主要针对发展中国家情况提出来的需要在2015年前达到的“千年发展目标”中，将近一半都直接或间接与卫生和健康相关。发达国家对健康问题的重视程度更高，甚至已将其纳入国防的战略范畴。

值得庆幸的是，中国医药卫生改革与发展正面临难得的历史机遇。卫生改革和发展得到了政府和民众前所未有的重视。同时，中国经济的持续增长，国家财力的不断增加，也为新旧体制的转轨提供了必要的财政保障。现在，中国医药卫生体制改革的工作已经进入一个十分关键的政策宣传和初步实施阶段。而且，在建立一个覆盖全民的基本健康保障制度这个方向上，各方面已经基本形成共识。然而，关键的问题是：到底怎么样建立一个公平高效、财务上可持续、有利于经济发展和科技创新、真正能给广大老百姓带来实惠的医疗卫生体系呢？

我们认为，要在中国这个世界上最大的发展中国家进行医疗卫生体制改革，没有现成的路可走，也不能走回头路，更不能搞“一刀切”。我们只有针对不同地区（城镇地区、较发达农村、贫困农村）和不同人群（正规就业与非正规就业、贫困人群等）的不同情况，在公共卫生与急救服务保障、基本医疗保障和大病医疗保障方面，提出既符合中国国情又有一定创新的有效措施，才能保证我国医药卫生体制改革的顺利进行。

本文分为三个部分：第一部分从医疗卫生体系的结构和功能入手，从理论上提出一个针对医疗卫生体系的分析框架。在这个框架中，主要是将医疗卫生体系分成几个子体系进行系统分析，这是统领本文关于医疗卫生体系分析的理论框架。第二部分利用第一部分提到的方法对中国医疗卫生体系进行评价，并针对现在的热点问题重点分析“看病难”、“看病贵”的原因。第三部分总结了关于中国几个卫生子体系分析中的主要发现和相对应的主要政策建议，作为中国卫生体系未来改革的框架性思路。

一 医疗卫生体系的理论分析框架

由于医疗卫生体系是一个复杂的体系，医疗卫生体制改革必然是一个复杂的系统工程，“牵一发而动全身”。既然是系统工程，我们就应当针对医疗卫生这个特殊的系统建立起一个基本的分析框架。有了这样一个分析框架，才能够对卫生体系的问题进行系统（而不是零碎）、全面（而不是片面）的分析，从而提出一套整体的解决方案。在这里，我们就从卫生体系的功能入手，分析其组成结构，并在此基础上提出卫生体系的理论分析框架。

1.什么是医疗卫生体系？

按照系统论的观点，任何一个“体系”的性质都是由它的特定功能和结构决定的，并按照一定的规则而运行。医疗卫生体系是由一定的人、组织和资源集合而成的一种特殊社会组织形态，它是以拯救生命以及修复、维持、促进人民的健康为主要目的而存在和发展的一个特殊服务行业。

（1）医疗卫生体系的主要功能有哪些？医疗卫生体系存在的前提是人们对健康有需要和需求。因此，医疗卫生体系的主要功能是拯救生命以及修复、维持、促进人民的健康。这也是为什么世界卫生组织将健康状况改善之程度（如婴儿死亡率的下降等）作为衡量各国医疗卫生体系运行绩效的主要指标的原因。但是，我们应当认识到：健康的概念是多维的（包括生理和心理层面的健康），而影响健康的因素是很多的，包括遗传、营养、环境因素等，医疗卫生保健只是其中之一。所以，一类人群的健康状况不好，我们不能简单地将它归因于医疗卫生体系运转不好。一些健康状况指标（如人均期望寿命）更多地综合反映了一个社会的经济发展和人民的生活水平；而另一些指标（如孕产妇死亡率）则较为敏感地反映出一个